La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha condenado al Estado español por incumplir parcialmente sus obligaciones administrativas de tramitación de solicitudes de asilo de refugiados procedentes de Grecia y de Italia, establecidas en las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 del Consejo Europeo, por las que se le asignó un cupo de 19.449 personas durante dos años, desde el 25 de septiembre de 2015 hasta el 26 de septiembre de 2017, de las que solo ofertó un 12,85%.

El tribunal considera que las decisiones comunitarias incumplidas, que establecían medidas provisionales para acoger a los solicitantes de asilo procedentes de Italia y de Grecia, eran de carácter vinculante y obligatorio, por lo que el incumplimiento de las mismas implica “la condena al Estado español a continuar la tramitación en los términos previstos en las Decisiones y de conformidad con los acuerdos que en lo sucesivo adopten las instituciones comunitarias”.

La Sala estima de forma parcial el recurso contencioso-administrativo planteado por la Associació de Suport a Stop Mare Mortum contra la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud formulada el 21 de abril de 2017 ante el Gobierno de España. Los recurrentes solicitaban en su demanda que se declarase que España había incumplido las obligaciones periódicas (ofertar plazas de reubicados, aprobar las listas enviadas y acoger a los reubicados), así como las obligaciones finales establecidas en las referidas Decisiones, y que se ordenase al Gobierno que cumpliese inmediatamente y con carácter urgente las citadas obligaciones.

Por su parte, el abogado del Estado se opuso a esta pretensión que consideraba carente de fundamento y puso de manifiesto que España estaba realizando las gestiones necesarias para reclamar y reubicar a los asilados que le habían sido asignados, pero que el procedimiento era laborioso porque había que verificar si todas las personas del cupo asignado reunían las condiciones precisas para su consideración como asiladas. Subsidiarimente, el abogado del Estado solicitaba que se planteara una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para aclarar si corresponde en exclusiva a la Comisión Europea realizar el control del cumplimiento de las decisiones de emergencia o si también pueden hacerlo los tribunales nacionales.

El control del cumplimiento de las Decisiones no es exclusivo de la Comisión Europea

La Sala rechaza plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE y entiende que tiene competencia para ejercitar el control de la actividad de la Administración nacional en el cumplimiento y ejecución de las obligaciones derivadas de la normativa de la Unión. “Es cierto que la tarea de supervisar la observancia del derecho comunitario ha sido confiada a la Comisión, en su calidad de guardiana de los Tratados, por el artículo 211 TCE (antiguo artículo 155). Esta prerrogativa conlleva responsabilidades y obligaciones específicas de las cuales la Comisión no puede evadirse”, concluye el tribunal.

El tribunal explica que la Comisión dentro de sus prerrogativas tiene amplio margen de discrecionalidad sobre si llevar o no el asunto ante el Tribunal de Justicia. En este caso no se ha iniciado ningún procedimiento frente a España, lo que permite, según los magistrados, que el Tribunal Supremo pueda examinar y en su caso estimar la pretensión ejercitada.

Dada la eficacia directa de las Decisiones, resulta posible que “el control de su cumplimiento pueda realizarse por los tribunales nacionales, atendiendo a la acción ejercitada por personas o entidades legitimadas, posibilidad que no contradice los poderes y competencias de la Comisión para plantear, si lo considera oportuno y de forma potestativa, un procedimiento por incumplimiento frente al Estado miembro”, precisa la Sala.

Un 12,85% de las 19.449 reubicaciones a las que estaba obligada en dos años

Tras analizar las Decisiones citadas, la Sala señala que las cuotas de reubicación establecidas para España en un plazo de 24 meses -desde el 25 de septiembre de 2015 que entraron en vigor las Decisiones hasta el 26 de septiembre de 2017- eran del 12,15% del total de las reubicaciones comunitarias. Así, la aplicación de las Decisiones comunitarias conllevaba que España debería haber ofertado y reubicado a 13.086 solicitantes de asilo procedentes de Grecia y a 6.363 de Italia.

Recuerda que a pesar de que se preveía expresamente la posibilidad de que los Estados miembros solicitaran una reducción de su cuota de hasta un 30%, el Estado español decidió no acogerse a tal posibilidad. Consecuentemente, añade el tribunal, se concluye que España “ha incumplido sus obligaciones de ofertar y de hacer efectivas las reubicaciones a las que estaba obligada: transcurrido más de medio año del vencimiento del término, el informe de la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) reconoce que el cumplimiento de las obligaciones finales es inferior al 13%”.

De dicho informe se desprende, según los magistrados, que a fecha de 4 de marzo de 2018, seis meses después de finalizar el plazo impuesto por las citadas Decisiones, de las 19.449 plazas que el Estado español estaba obligado a ofertar -y a reubicar efectivamente- únicamente había ofertado 2500 plazas (1875 de Grecia y 625 de Italia); únicamente un 12,85 % del total al que estaba obligada. Igualmente, indica la Sala, el informe de la OAR aportado por el Ministerio del Interior reconoce que, a fecha de 22 de marzo de 2018, el estado español sólo ha reubicado a 235 personas desde Italia y a 1124 desde Grecia; una cuota de cumplimiento inferior al 7%.

No obstante, el tribunal admite que el gobierno español ha realizado peticiones a Grecia e Italia que "no han merecido la respuesta obligada, lo que pone de relieve un elevado índice de incumplimiento en las labores de coordinación que las Decisiones exigen para un adecuado logro de sus objetivos".

Las dificultades administrativas no eximen de las obligaciones de reubicación

La Sala concluye que de los datos anteriores se desprende que el Estado español no ha cumplido en su integridad las Decisiones comunitarias, que son de carácter vinculante y obligatorio como se desprende no solo de su propia naturaleza jurídica sino de las propias Decisiones. Añade que la existencia de graves dificultades administrativas para el cumplimiento de tales obligaciones, que en el fondo parece plantear el abogado del Estado, "no puede constituir causa de exención de las mismas, dado que la citada Decisión, recoge medidas flexibilizadoras, que no han sido alegadas ni utilizadas por el Gobierno español”.

Señala que, como sostiene el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el escaso número de reubicaciones efectuadas puede explicarse por un conjunto de factores que el Consejo no podía prever en el momento en que adoptó dicha Decisión, en particular, la falta de cooperación de determinados Estados Miembros, sin embargo, "la falta de cumplimiento generalizado de las citadas Decisiones no constituye justificación de la conducta omisiva que en el recurso se denuncia", concluye la Sala.

La Sala rechaza que el hecho de que se trate de una medida provisional suponga que, superado el plazo previsto para su aplicación, no se pueda obligar a los Estados miembros a cumplir con sus compromisos, como sostiene el Abogado del Estado. En este sentido, destaca que la Unión Europea, en un documento de la Comisión, de 12 de abril de 2017, dentro del proceso de evaluación de la ejecución de las decisiones, subrayó que no iba a vacilar en hacer uso de los poderes que le otorgan los Tratados con respecto a aquellos que no hayan cumplido las obligaciones de las Decisiones del Consejo, señalando que la obligación legal de reubicar a quienes cumplen las obligaciones no cesará después de septiembre, una vez expirado el plazo de aplicación de las Decisiones.