EP lleva residiendo en Francia desde 1984 y está casada con un ciudadano francés. No adquirió la nacionalidad francesa por matrimonio debido a que, como antigua funcionaria del Foreign and Commonwealth Office of the United KIngdom, había jurado lealtad a la Reina de Inglaterra. Al entrar en vigor el Acuerdo de Retirada, el INSEE suprimió a EP del censo electoral del municipio de Thoux (Francia). Por lo tanto, no pudo participar en las elecciones municipales celebradas el 15 de marzo y el 28 de junio de 2020.
El 6 de octubre de 2020, EP presentó una solicitud de reinscripción en el censo electoral de los ciudadanos no franceses de la Unión Europea. Al día siguiente, el alcalde del municipio de Thoux denegó la solicitud. EP recurrió entonces ante la Junta Electoral del municipio de Thoux. Al responder dicho órgano que no se reuniría hasta marzo de 2021, EP consideró esa respuesta como un acto presunto confirmatorio de la resolución del alcalde de 7 de octubre de 2020. En consecuencia, el 9 de noviembre de 2020, EP interpuso un recurso contra esa resolución ante el Tribunal judiciaire d’Auch (Tribunal de Primera Instancia de Auch; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente»).
El órgano jurisdiccional remitente ha planteado cuatro cuestiones prejudiciales en el contexto de una controversia en la que se debate si EP, una nacional británica, sigue disfrutando del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales en Francia. En las cuestiones prejudiciales primera y segunda se pregunta si los nacionales británicos, o un subconjunto de ellos, siguen siendo ciudadanos de la Unión y disfrutan aún de los beneficios de ese estatuto. Si no fuera así, mediante las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta se solicita al Tribunal de Justicia que juzgue la validez del Acuerdo de Retirada, en especial, a tenor del principio de proporcionalidad.
En sus conclusiones de hoy, el Abogado General Collins considera, en primer lugar, que la ciudadanía de la Unión se añade a la nacionalidad atribuida por los Estados miembros, sin sustituirla. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, las sentencias dictadas en los asuntos Rottmann, Tiebbes y, más recientemente, Wiener Landesregierung, reconoce expresamente que los Estados miembros conservan las facultades para determinar quién es nacional y, por consiguiente, ciudadano de la Unión
Al abandonar el Reino Unido la Unión Europea, los nacionales británicos perdieron la condición de ciudadanos de la Unión
A continuación, el Abogado General Collins considera las consecuencias de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea. Observa que, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, un nacional británico ya no disfruta del derecho, como ciudadano de la Unión, a ejercer el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro en que reside. De esto se deduce que, al abandonar el Reino Unido la Unión Europea, los nacionales británicos perdieron la condición de ciudadanos de la Unión. Aun cuando los términos del Acuerdo de Retirada les otorgaban determinados derechos durante el período transitorio, entre ellos no se encontraba el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro en que residen.
Asimismo, el Abogado General Collins considera que, a raíz de la pérdida de la ciudadanía de la Unión en virtud del Acuerdo de Retirada, cualquier consecuencia jurídica que se derive de la residencia de EP fuera del Reino Unido respecto al ejercicio del derecho de sufragio en las elecciones del Estado de que se trate es un problema entre ella y el Reino Unido, un país tercero, y por lo tanto queda fuera del ámbito de competencias del Tribunal de Justicia. Por añadidura, confirma que las disposiciones del Acuerdo de Retirada y del TFUE no permiten a los nacionales británicos conservar, sin excepciones, los derechos de la ciudadanía de la Unión de los que disfrutaban antes de que el Reino Unido se retirase de la Unión Europea
Por último, el Abogado General Collins examina la cuestión de si la Decisión 2020/135, relativa a la celebración del Acuerdo de Retirada es inválida en la medida en que, habida cuenta del contenido del Acuerdo de Retirada, no reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos británicos que residan en un Estado miembro y que no tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro. En este sentido, el Abogado General Collins señala que, teniendo en cuenta la condición de país tercero del Reino Unido desde su retirada de la Unión Europea, no se puede criticar la Decisión 2020/135 por no conceder a los nacionales británicos el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro donde residan, ni durante el período transitorio ni con posterioridad a este. La pérdida de esos derechos es una de las consecuencias de la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la Unión Europea. Esta conclusión no se ve desvirtuada por el hecho de que la Decisión 2020/135, en relación con el Acuerdo de Retirada, dispusiera que, con carácter excepcional, algunas partes del acervo se aplicasen durante el período transitorio para garantizar la retirada ordenada del Reino Unido de la Unión Europea, que era el objetivo del Acuerdo de Retirada, de acuerdo con su preámbulo.
El Abogado General Collins añade que, por lo tanto, no hay fundamento alguno de hecho ni de Derecho que permita afirmar que la Unión Europea se excedió en sus facultades discrecionales en el desarrollo de las relaciones exteriores al no seguir permitiendo que los nacionales británicos residentes en la Unión Europea ejerciesen el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de los Estados miembros tras la retirada del Reino Unido, ya fuera mediante decisión unilateral, ya fuera como resultado de las negociaciones con el Reino Unido. Dado que la decisión soberana del Reino Unido de retirarse de la UE implica el rechazo de los principios en que se fundamenta la UE, y dado que el Acuerdo de Retirada es un acuerdo entre la UE y el Reino Unido destinado a facilitar la retirada de este respecto de aquella, la Unión Europea no estaba en condiciones de exhortar al Reino Unido para que se atuviese por completo a ninguno de los principios fundamentales de la UE. Tampoco podía la Unión Europea garantizar unos derechos que, en cualquier caso, no estaba obligada a reconocer a los nacionales de un Estado que había abandonado la UE, puesto que ya no eran ciudadanos de la Unión.
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