La COVID-19 es la enfermedad infecciosa causada por el coronavirus que se ha descubierto desde la aparición en Wuhan (China) en diciembre de 2019.(1) 

Su afectación en número de personas y su aparición simultánea en varios países dio lugar a que fuera declarada epidemia por la Organización Mundial de la Salud, el 30 de enero de 2020. No obstante, la rápida propagación y extensión de ámbito mundial, ha dado lugar a su elevación a pandemia el pasado 11 de marzo de 2020

La magnitud de la crisis sanitaria ha llevado al Gobierno de España a la declaración del estado de alarma, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID – 19, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 67, de 14 de marzo de 2020. 

El estado de alarma con carácter general

La declaración del estado de alarma se contempla en el artículo 116.2 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 y se desarrolla en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. 

Se trata de una medida excepcional que se acuerda por el Consejo de Ministros mediante real decreto ante la concurrencia de circunstancias extraordinarias, tales como crisis sanitarias ocasionadas por epidemias o situaciones de contaminación graves, que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad y que puede tener una duración máxima de quince días, si bien cabe su prórroga previa autorización del Congreso de los Diputados.

Las medidas que permite adoptar la declaración de alarma, así como su duración, sólo pueden ser las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad, y que deben ser contempladas específicamente atendiendo a las circunstancias concretas, debiendo encuadrarse entre las que se encuentran en el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (2).

El incumplimiento de las medidas adoptadas o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente podrá ser sancionado administrativa o penalmente según el caso.

Procede señalar que, en la historia reciente de España, sólo se han dado dos casos de declaración del estado de alarma, el presente y el declarado mediante Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, aprobado con ocasión de la huelga de controladores aéreos ocurrida a finales del año 2010. 

El estado de alarma declarado mediante el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo de 2020.

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID – 19 encuentra su fundamento en las letras b) y d) del artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, relativas a las crisis sanitarias y situaciones de desabastecimiento de bienes de primera necesidad y extiende su ámbito de aplicación a la totalidad del territorio nacional. 

De acuerdo con su artículo 3, tiene una duración inicial de quince días naturales, agotándose así el máximo constitucionalmente permitido, sin perjuicio de su posible  prórroga mediante autorización del Congreso de los Diputados, el cual, a falta de previsión normativa expresa, deberá realizarse por mayoría simple.

La entrada en vigor del Real Decreto se ha producido en el mismo momento de su publicación, lo cual se produjo cerca de las 24 horas del mismo sábado, 14 de marzo de 2020, y mediante la publicación de un Boletín Oficial del Estado.

Limitaciones y restricciones

Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades recogidas en el artículo 7:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros. g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza lo que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.

Se permite la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades permitidas y para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio. Si bien, el Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico.

Se prevén a su vez medidas de contención, especialmente en el ámbito educativo y de la formación; ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales; así como en el ámbito de la libertad de culto y celebración de ceremonias. En prácticamente todas se establece el cierre de los establecimientos o la adopción de limitaciones, tales como la de respetar un metro de distancia en los servicios religiosos.

Se observa que no se prevé limitación ni restricción alguna en el ámbito laboral, ni se imponen medidas adicionales a los empleadores, más allá de la eventual aplicación extensiva de lo dispuesto para la estancia en comercios donde se establece una distancia mínima de un metro entre empleados (y con los consumidores) (artículo 10.2)

Por lo demás, la norma permite la apertura de establecimientos comerciales como los destinados a alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, peluquerías, estancos, papelerías y tintorerías entre otras, pero restringiendo la libertad de movimientos a las actividades previstas en el artículo 7 ya mencionadas, lo cual puede plantear problemas prácticos por la falta de la adecuada coordinación normativa entre estas disposiciones.

No se restringe la oferta y actividad de los servicios de transportes de personas objeto de contratos públicos ni la congregación de cualquier número de personas dentro del ámbito laboral. 

Requisas y prestaciones personales obligatorias

La norma habilita a las autoridades a practicar requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios para controlar la pandemia y en particular, para la prestación de los servicios de seguridad o de los operadores críticos y esenciales. Además, se puede imponer la realización de prestaciones personales obligatorias imprescindibles para la consecución de los fines que se persiguen con el Real Decreto.

Lo anterior supone que se ponen a disposición del objetivo final de control de la enfermedad todos los bienes, tanto públicos como privados, que las autoridades consideren necesarios. También que se pueden imponer obligaciones a los ciudadanos, aun cuando no sean empleados públicos, que les supongan prestar un servicio específico, lo cual tiene especial incidencia en el sector sanitario y farmacéutico. Todo ello deberá responder al principio de proporcionalidad con el fin perseguido y podrá conllevar la correspondiente retribución o indemnización.

Garantía de suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública

En el ámbito sanitario se permite al Ministro de Sanidad impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento del mercado y el funcionamiento de los centros de producción todo lo necesario para la protección de la salud pública. También intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, establecimientos sanitarios y farmacéuticos de titularidad privada. 

Garantía de suministros energéticos 

Se prevé el mantenimiento de la garantía de suministro de energía eléctrica, de productos derivados del petróleo y de gas natural, lo cual habilita a las autoridades competentes a activar las medidas que se prevén en las normas sectoriales para situaciones de riesgo de la seguridad de suministro.

Además, los operadores de servicios esenciales que gestionan infraestructuras críticas deberán adoptar las medidas necesarias para asegurar la prestación de estos servicios esenciales, lo que se extiende a aquellas empresas y proveedores que, no teniendo la consideración de críticos, deben asegurar el abastecimiento de la población o la prestación de tales servicios esenciales.

Por tanto, estas empresas y sus empleados, en cuanto que sean necesarios para la prestación de estos servicios esenciales, deben continuar con su actividad sin más restricción que la correspondiente a las medidas sanitarias impuestas. 

Autoridades competentes

Se designa como autoridad competente a efectos del estado de alarma, y bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, serán autoridades competentes a los titulares de los departamentos ministeriales de Defensa, Interior, Transportes y Sanidad. 

Quedan habilitados para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas que, en la esfera específica de su actuación, sean necesarios para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares. Para ello no será necesaria la tramitación de procedimiento administrativo alguno.

Los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales quedan bajo las órdenes directas del Ministro del Interior, quien también podrá dar instrucciones en el ámbito de la seguridad privada.

Se establece como medida de prevención del incumplimiento de las restricciones anteriores, la posibilidad de que los agentes de la autoridad puedan practicar las comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas. 

Para ello, podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo. Lo cual permite un ámbito de aplicación específica y concreta de las medidas con un importante ámbito de apreciación por cada agente de la autoridad.

A su vez, se impone a la ciudadanía el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones

Régimen sancionador

El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes será sancionado con arreglo a las leyes. Si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, y si fuesen cometidos por Autoridades, las facultades de éstas que fuesen necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de estado de alarma podrán ser asumidas por el Gobierno.

Por ello, cualquier incumplimiento de las disposiciones, interpretaciones y órdenes que puedan realizar las autoridades competentes, serán sancionadas, ya sea en vía administrativa o judicial conforme a las normas aplicables las cuales siguen vigentes, con las particularidades indicadas.

Suspensión de plazos

El Real Decreto suspende los plazos procesales en todos los órdenes jurisdiccionales, además de los plazos administrativos y los de caducidad y prescripción para el ejercicio de derechos y exigencia de obligaciones. Todos ellos se reanudarán cuando el Real Decreto aprobado deje de estar vigente, en principio transcurrido el plazo de 15 días si el Congreso no autorizara la extensión de su aplicación.

Modificación de las medidas

Finalmente, cabe la modificación de las medidas adoptadas, mediante la aprobación de sucesivos Reales Decretos que las cambien o amplíen, de lo que se habrá de dar cuenta por el Gobierno al Congreso de los Diputados.

Por tanto, durante los próximos 15 días, se pueden adoptar nuevas medidas -con anterioridad a la extensión del estado de alarma- y, en su caso, proceder a la modificación, de las medidas adoptadas. Como es lógico, se trata de adaptar la norma a los requerimientos necesarios para afrontar la crisis que se trata de vencer con estas medidas extraordinarias.

Impugnación e indemnizaciones

Todos los actos y disposiciones adoptados por las administraciones públicas en aplicación del Real Decreto pueden ser objeto de impugnación en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes, a estos efectos no se tienen por suspendidos los plazos administrativos.

Además, quienes, como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de alarma, sufran daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, ya sean de forma directa o en su persona, derechos o bienes, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con las normas vigentes.