(de izda. a dcha.): Diego Martín-Abril, economista e inspector de Hacienda en excedencia; Valentín Pich, presidente del Consejo General de Economistas; Agustín Fernández, presidente del REAF-CGE; y Jesús Quintas, economista y miembro del Consejo Directivo del REAF-CGE
En medio del debate sobre la reforma fiscal –que se ha puesto en marcha con el encargo realizado por el Gobierno al Comité de personas expertas para la reforma del sistema tributario–, cuyo informe se espera que vea la luz próximamente, el Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) –órgano especializado en fiscalidad del Consejo General de Economistas de España– continúa con los “Encuentros REAF sobre la reforma fiscal”, por lo que hoy ha celebrado la sexta y última sesión de las programadas, que ha llevado por título “Vías para rebajar el fraude fiscal”, en la que han intervenido el economista Jesús Quintas Bermúdez, miembro del Consejo Directivo del REAF, y Diego Martín-Abril y Calvo, también economista e inspector de Hacienda en excedencia, quienes se han pronunciado sobre las posibles medidas y actuaciones que se pueden llevar a cabo para reducir el fraude fiscal en nuestro país.
En el acto también han participado Valentín Pich, presidente del Consejo General de Economistas de España (CGE); Agustín Fernández, presidente del REAF-CGE, y Carmen Jover, vocal del Consejo Directivo del REAF-CGE.
El debate ha girado en torno a seis preguntas clave: 1) Distinción entre economía sumergida y fraude o evasión fiscal; 2) ¿Cuánta recaudación se puede estar perdiendo por el fraude fiscal?; 3) ¿Cómo se puede reducir la economía sumergida?; 4) ¿Vías de mejora en la lucha contra el fraude fiscal?: administrativa, penal y otras; 5) ¿Cómo se podría reducir la litigiosidad tributaria?; y 6) ¿El nuevo entorno virtual contribuirá a controlar el fraude o a que aumente?
DISTINCIÓN ENTRE ECONOMÍA SUMERGIDA Y FRAUDE O EVASIÓN FISCAL:
Con respecto a esta primera cuestión, Diego Martín-Abril entiende que “yendo por delante que en los últimos años ha cambiado radicalmente la percepción social y política (nacional e internacional) sobre esta materia, lo cual, sin duda, está siendo muy relevante, ya sea por la profusión de normas acordadas internacionalmente, ya sea por la visión crítica política y social que existe ante determinados abusos, y entrando en el terreno teórico, puede señalarse que hay cierto consenso en que la economía sumergida se refiere a actividades que, como tales, son legales (también se podrían incluir las ilegales) y que con ellas se evita el control tributario, laboral y administrativo en general, generando, lógicamente, una competencia empresarial desleal. Por su parte, el fraude fiscal supone el incumplimiento específico de las obligaciones tributarias, mediante el impago de cuotas y el disfrute indebido de beneficios fiscales. Asimismo, no debemos olvidar otro concepto, la elusión fiscal, que trata de evitar, más o menos lícitamente, la obligación de contribuir como parece que determina o pretende la ley“.
Por su parte, Jesús Quintas considera que “aunque no existe una definición precisa de estos términos, se reconoce que su apreciación depende tanto de circunstancias económicas como de la regulación legal y de su aplicación. También es pacífico que, aunque la economía sumergida abarca más situaciones que el fraude fiscal, éste no siempre constituye economía sumergida. El término economía sumergida hace referencia a las conductas delictivas, pero también a la economía informal (actividades económicas realizadas en el ámbito familiar o social próximo), las actividades no registradas o realizadas sin atenerse a la normativa pertinente y el fraude fiscal consecuencia del incumplimiento de obligaciones de declaración e ingreso de actividades. En la noción de fraude fiscal más amplia se incluyen los errores y omisiones, aunque no supongan ocultación total o parcial de los datos requeridos. Por último, no debe confundirse la figura del defraudador con la del deudor, ni se puede considerar moroso al que ha prestado garantías para el pago de la deuda tributaria o ha sido autorizado al aplazamiento o fraccionamiento de deudas tributarias con dispensa de garantías“.
¿CUÁNTA RECAUDACIÓN SE PUEDE ESTAR PERDIENDO POR EL FRAUDE FISCAL?:
Con respecto a esta pregunta, Quintas Bermúdez opina que “dado que la nota esencial común, tanto de la economía sumergida como del fraude fiscal, es la ocultación o falta de registro de operaciones o actividades cuantificables económicamente, resulta prácticamente imposible conocerlas directamente, por lo que su detección se realiza mediante actuaciones de investigación o de detección y seguimiento de circunstancias o indicios. Aunque su propio autor e impulsor, el profesor Schneider, reconoce sus limitaciones y su tendencia a sobrevalorar muy posiblemente su magnitud, la metodología desarrollada por él es la más ampliamente utilizada a nivel internacional. Siguiendo dicha metodología y utilizando el índice de presión fiscal a modo de “tipo impositivo”, dicha metodología viene a cuantificar el fraude fiscal en torno a 40.000 M€ anuales, en el período 2003-2019. No obstante, en los cálculos no se ha tenido en cuenta que, incluso en las actividades irregulares, se pagan o soportan la mayor parte de los impuestos indirectos, por lo que la sobreestimación se reduce excluyéndolos del cálculo, tal como se hizo en el Informe del REAF de 2017, obteniéndose así estimaciones en torno a los 25.000 M€ anuales, que posiblemente sigan siendo una sobreestimación y, personalmente, creo que una estimación más realista se situaría en el intervalo (15.000/20.000) M€. La tendencia es, en ambos casos, ligeramente decreciente”.
A este respecto, Martín-Abril ha señalado que “no existen cifras oficiales y los estudios existentes son siempre de carácter indirecto. Las cifras de la AEAT en cuanto a lucha contra el fraude pueden ser indicativas y muestran una línea ascendente. En los tres últimos años reflejan las siguientes cuantías: en 2018, 15.000 millones, 2019, 15.700 millones y 2020, 17.2000 millones. En el ámbito de la Unión Europea existen estudios que sitúan a España en la media comunitaria, pero cuando se incorpora como variable el nivel de desarrollo, desgraciadamente subimos posiciones. A nivel nacional, por regiones los estudios muestran que hay una relación inversa entre renta y fraude, de ahí que las cifras vengan a confirmar que las CCAA de menor renta son aquellas donde existe un mayor fraude”.
¿CÓMO SE PUEDE REDUCIR LA ECONOMÍA SUMERGIDA?:
Con respecto a esta pregunta, Diego Martín-Abril manifestó que “desde una perspectiva sancionadora o represiva, la normativa actual parece que cuenta con medidas suficientes (en los últimos años, son muchas las normas que se han aprobado como leyes de lucha contra el fraude), por lo que es lógico buscar otras vías para minorar la economía sumergida. Así, en un plano más general o social, se debería incidir en la formación ciudadana, en una mayor conciencia fiscal o en la corrección moral. Lo anterior, debiera ser una prioridad en todos los órdenes, empezando por el nivel educativo escolar y universitario, acompañado posteriormente de una adecuada información que relacione ingreso y gasto público. Por otra parte, dado el daño que estás conductas provocan a nivel empresarial, los acuerdos de entendimiento con sectores empresariales de lucha contra el fraude y la economía sumergida debieran ser prioritarios. En este sentido quizás podría replantearse si el sistema de denuncia pública existente es efectivo y, en su caso, si se debiera establecer un sistema de recompensas. Sin duda se trata de un tema complejo que ya existió en España hasta los años 80; en cualquier caso, dada la experiencia de otros países, podría entrar de nuevo en el debate”.
Para Jesús Quintas, “desde el punto de vista conceptual y estadístico, ‘economía sumergida’ es un término que recoge la diferencia entre el total de la economía y la economía formal, de la que se conocen sus datos y magnitudes. Como existen diferentes tipos de economía sumergida, cada uno de ellos debe abordarse de manera diferenciada. Tomando como ejemplo una noticia de los últimos días, una comunidad autónoma ha decidido la supresión de todos sus tributos propios y la exigencia de licencias para la mayor parte de las actividades. Esto supondrá que operaciones y actividades que hasta ahora constituirían economía sumergida y/o fraude fiscal, dejarán de serlo. Por lo tanto, una primera medida debiera ser eliminación y/o simplificación de requisitos y trámites, tantas veces anunciadas y tan escasa y descoordinadamente acometidas. Como recomendaciones posibles, pueden indicarse: evitar la hiper-regulación y las duplicidades regulatorias; unificar o interconectar las vías y formas de acceso y tramitación de solicitudes y expedientes ante la Administración, y establecer un sistema único de identificación; comprobación de direcciones y domicilios de empresas y actividades (flujos de productos, equipos y materiales; flujos financieros); revisión de movimientos bancarios o financieros anómalos o injustificados; o asesoramiento y seguimiento de nuevas actividades”.
¿VÍAS DE MEJORA EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL?: ADMINISTRATIVA, PENAL Y OTRAS:
Jesús Quintas estima que “resultan válidas en su mayor parte las recomendaciones generales indicadas para la economía sumergida, adaptadas en lo que proceda a las características y regulación específica y al enorme incremento de la información disponible por la Administración Tributaria en los últimos años (sin perjuicio de la preocupación sobre la inmisión en la privacidad que tal circunstancia puede suponer). Ahora mismo, y en términos de eficiencia y eficacia, es posible que las Administraciones tributarias se vean más perjudicadas por la gestión de una información desmesurada y probablemente parcialmente innecesaria que por la insuficiencia de información. En general, debe incentivarse la regularización voluntaria y prestarse más atención a la prevención, sin que ello suponga relajar la investigación y comprobación, pero centrándola en las conductas y prácticas más graves y relevantes, jurídica y económicamente.
Como recomendaciones y sugerencias pueden indicarse: ventanilla única de acceso y notificaciones para todas las Administraciones y, en su caso, clave de acceso única; intercambio y actualización inmediata de las altas, bajas y cambios de domicilios o direcciones electrónicas (muy especialmente, en el ámbito de una misma entidad pública); servicio permanente de ayuda presencial a los nuevos contribuyentes o en las primeras declaraciones a presentar, mediante citas previas que permitan el cumplimiento en plazo de las obligaciones tributarias; acortamiento del plazo entre el vencimiento del plazo de presentación de declaraciones y el inicio de actuaciones de verificación y comprobación; programa efectivo de detección preventiva o precoz de determinados tipos de operaciones y/o actividades (operaciones intracomunitarias, mecanismos comercializables de la DAC6, domésticos o transfronterizos), y de productos financieros o de inversión no comunicados a la CNMV, etc.; eliminación gradual casi total de los regímenes objetivos del IRPF e IVA; y revisión de los criterios de segmentación de las actuaciones de acuerdo con los recursos disponibles (humanos y materiales) y la relación coste-beneficio”.
Diego Martín-Abril opina que “del análisis de las encuestas del CIS, parece que debiera haber una mayor concienciación ciudadana en contra del fraude fiscal, aunque los datos en ocasiones son curiosos. Así, por ejemplo, el 90% de los encuestados consideran, en general, que los ciudadanos españoles no son responsables a la hora de pagar los impuestos, pero estos mismos encuestados consideran, también en un 90%, que ellos mismos sí son responsables. En cuanto a las medidas concretas, quizás el camino que debe seguirse en mayor medida es el de la cooperación administrativa y las buenas prácticas. Además, debe reforzarse la labor de prevención y la asistencia tributaria. Desde el plano más específico, parece que ya es hora de que desaparezca el régimen de estimación objetiva”.
¿CÓMO SE PODRÍA REDUCIR LA LITIGIOSIDAD TRIBUTARIA?:
Con respecto a esta pregunta, Diego Martín-Abril ha expresado que “la seguridad jurídica debe ser una de las piezas angulares del sistema tributario. En este sentido, las consultas tributarias de la DGT deben jugar un papel primordial, debiéndose dotar a dicho centro directivo de una estructura adecuada para que los plazos sean ágiles y las respuestas efectivas. Se debe respetar siempre el carácter vinculante de las respuestas y, en caso de que por la inspección se entienda lo contrario, se deben buscar vías adicionales de confirmación o arbitrales que lo puedan valorar. Se podrían estudiar vías para que haya una mayor conciliación y arbitraje, tanto en sede administrativa (actas con acuerdo) como en el ámbito económico-administrativo (posibilidad de resolución de conflictos mediante acuerdo o arbitraje). Aunque entremos más en el terreno de la elusión fiscal, donde mayores litigios se producen es en el terreno de la calificación y la interpretación, por lo que, en estos casos, antes de llegar a posteriores fases revisoras, parecería lógico que estas actuaciones vinieran acompañadas en ocasiones de apoyo o valoración de los servicios centrales de la AEAT o, llegado el caso, incluso de la DGT. Finalmente, para evitar que los litigios se ‘eternicen’ en nuestros tribunales y tengan la calidad adecuada, sería deseable contar con tribunales especializados en materia tributaria. Asimismo, debiera valorarse la posibilidad de establecer cuestiones prejudiciales ante el Tribunal Supremo, desde las instancias revisoras inferiores”.
Jesús Quintas entiende que “como muchos de los aforismos, el de que ‘el impuesto genera el fraude’ debe también asumirse en su justa medida. Puede decirse que los principales desencadenantes del fraude fiscal y que vienen repitiéndose a lo largo de la historia política de las sociedades humanas son: el carácter confiscatorio de los sistemas tributarios vigentes en un momento dado; la ausencia, oscuridad, inestabilidad o arbitrariedad de las normas tributarias; la percepción de que el contribuyente no recibe en proporción a lo que paga; la actuación opresiva y/o desproporcionada de los órganos gestores y recaudadores; la imposibilidad o los obstáculos para discutir la justicia y la aplicación de los tributos; así como la lentitud de los procesos. La litigiosidad tributaria es un índice de la resistencia social tanto ante el nivel de tributación como a los factores desencadenantes del fraude fiscal y a las dificultades encontradas para cumplir correcta y suficientemente con la obligación de contribuir al sostenimiento de las cargas generales, siendo las memorias de los tribunales administrativos y de las Administraciones, así como las cifras de los delitos denunciados, sobradamente elocuentes a este respecto. Para reducir la litigiosidad, Quintas indica sugerencias adicionales a las ya expuestas previamente: estabilidad normativa e interpretativa; establecimiento de la segunda instancia en la vía contencioso-administrativa; desarrollo efectivo de procedimientos y órganos de mediación y arbitraje en los supuestos de discrepancia en la valoración o cuantificación de partidas, sin que exista discrepancia en cuanto a la calificación; o el establecimiento de criterios o cláusulas de “puerto seguro” en cuestiones controvertidas (por lo general de hecho).
¿EL NUEVO ENTORNO VIRTUAL CONTRIBUIRÁ A CONTROLAR EL FRAUDE O A QUE AUMENTE?:
Jesús Quintas Bermúdez entiende que “tendrá aspectos de uno y otro signo. En general, es previsible que continúe la tendencia decreciente aparente, pero ello puede verse contrarrestado (“efecto Laffer” negativo) por el creciente número de nuevas figuras impositivas y la búsqueda de incrementos adicionales de la recaudación total y, por lo tanto, de la presión fiscal. El movimiento de creación de nuevos impuestos (la “fiscalidad verde” en particular), y la contradictoria política fiscal respecto de la electricidad, pueden terminar teniendo efectos negativos en la recaudación y en la renta disponible, además de incrementar la resistencia social“.
Sobre este mismo tema, Diego Martín-Abril y Calvo opina que “se trata de un arma de doble filo”. No obstante, se inclina por considerar que, “a la larga, puede ser una ayuda muy importante para luchar contra el fraude, en especial, desde la perspectiva de la prevención. Existen ejemplos en los que se ha avanzado desde hace muchos años. De los muchos cambios producidos, valgan como ejemplo la elaboración del PADRE, evolucionado hoy a Renta web, o el envío de datos fiscales al contribuyente. La obtención de información nacional e internacional se ha convertido en pieza fundamental de la lucha contra el fraude, y países que antes parecía inviable que pudieran facilitar la misma hoy se han sumado a un intercambio eficiente en esta época de transparencia o de búsqueda de la transparencia. De la lectura del Plan de Control de la AEAT parece que las técnicas de big data se están incorporando activamente en la lucha contra el fraude, así como el control del software de doble uso o la utilización de las unidades de auditoría informática. Dicho lo anterior, la aparición de nuevos elementos, como las criptomonedas, ponen en duda si la lucha contra el fraude va un paso por detrás de las nuevas técnicas o de la ingeniería financiera”.
Tras las respuestas de estos dos reputados economistas, ha intervenido el presidente del Consejo General de Economistas de España, Valentín Pich, quien ha señalado que “no se pueden dejar de tomar medidas normativas para rebajar el fraude fiscal, porque la realidad va por delante de la regulación; pero lo fundamental es profundizar en que el cumplimiento voluntario sea fácil, mejorar la utilización de los recursos humanos y materiales, e intensificar el eficaz tratamiento de la información de que disponen las administraciones tributarias”.
Por su parte, Agustín Fernández, presidente del REAF, considera que “la lucha contra el fraude y la economía sumergida debe de realizarse en términos de multivariable, sin que existan medidas estrella, pero con una revisión constante de la prevención y de los métodos que emplea la Administración con respeto a la seguridad jurídica, y priorizando la colaboración social”.
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