Los planes de cierre de centrales de producción eléctrica con carbón en Europa en las dos próximas décadas, hacen necesario que el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (RCDE UE) sea reforzado para que su funcionamiento no pierda eficacia, además que debe ser ajustado en vista del nuevo objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la UE para alcanzar la neutralidad climática a mediados de siglo.
La crisis climática que la humanidad está viviendo actualmente no se puede negar. La subida de la temperatura global tiene muchos efectos negativos sobre nuestro planeta, en algunos casos difíciles de revertir. Esto es consecuencia del aumento de la concentración en la atmósfera de los GEI producido por las actividades humanas, que necesita ser parado. El RCDE UE representa hoy en día una de las principales herramientas de la UE para regular las emisiones de estos gases procedentes de distintos sectores, entre ellos el de la generación eléctrica.
En su informe “La Retirada del Carbón y el Pacto Verde Europeo: Implicaciones en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea”, el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA) analiza el impacto que podría tener sobre este régimen el fin del carbón en el sistema eléctrico europeo, algo indispensable para garantizar la transición energética hacia la neutralidad climática. Además, propone recomendaciones en vista de la futura revisión del marco legislativo del RCDE UE.
La conclusión es que los planes de cierre actuales, con once países que han establecido fechas para poner fin a la generación eléctrica con este combustible fósil, podrían tener consecuencias significativas en el equilibrio entre la oferta y la demanda de derechos de emisión. De hecho, la disminución de las emisiones causada por estos cierres daría lugar a una cantidad más elevada de derechos disponibles en el mercado. En concreto, se estiman unos 2.220 millones de derechos de emisión en el período 2021-2030 y 3.960 millones en el período 2031-2040, para un total de 6.180 millones más de derechos disponibles para los próximos 20 años. Estas proyecciones representan más de cuatro años de emisiones actuales bajo el RCDE UE.
En caso de no aplicarse medidas para hacer frente a esa nueva sobreoferta de derechos, la eliminación del carbón llevará a una bajada del precio del derecho de emisión, lo que aumentaría la rentabilidad del resto de centrales europeas de carbón que seguirían en activo. Esto provocaría la pérdida de eficacia del RCDE UE como instrumento para impulsar el cambio hacia tecnologías bajas en carbono. Incluso si la Reserva de Estabilidad de Mercado (REM) limitara este efecto absorbiendo parte de los excedentes de derechos en el mercado, la sobreoferta sería demasiado grande para que este mecanismo pueda hacer frente a ella, a menos que se refuerce.
Para evitar esta situación, el actual marco legislativo del RCDE UE permite a los países cancelar una cierta cantidad de derechos de emisión de sus volúmenes de subasta en el caso de que haya ceses de capacidad de generación de electricidad en su territorio como consecuencia de medidas nacionales adicionales. Sin embargo, esta posibilidad de cancelación tiene carácter voluntario y por tanto no garantiza que los países opten por ella. De momento, España no se ha pronunciado todavía sobre si hará uso, y en qué medida, de esta posibilidad de cancelación. En cuanto a los demás países, parece ser que solo Alemania ha expresado su intención de cancelar los derechos de emisión excedentarios por el cierre de sus centrales de carbón, que deberán cerrar como muy tarde en 2038, demasiado tarde para cumplir con los compromisos de París.
Otro factor que incidirá notablemente en el funcionamiento del RCDE UE será el nuevo objetivo de reducción de las emisiones de GEI de la UE para 2030, consecuencia del Pacto Verde Europeo. De hecho, el objetivo actual del 40% con respecto a las emisiones de 1990 no está en consonancia con la meta de 1,5°C del Acuerdo de París y a mediados de septiembre la Comisión Europea (CE) propuso elevarlo hasta al menos un 55%. Este nuevo objetivo requeriría alcanzar para 2030 una mayor reducción de las emisiones procedente de las instalaciones fijas cubiertas por el RCDE UE, que necesitaría pasar de un 43 a un 61% por debajo de los niveles de 2005. Sin embargo, muchos estudios afirman que un valor apropiado para la UE para cumplir con el Acuerdo de París sería alcanzar en 2030 una reducción de entre el 55-60%. El objetivo del 60% requeriría una reducción de las emisiones de las instalaciones fijas cubiertas por el RCDE UE del 65% en 2030 con respecto a los niveles de 2005. En esa misma línea se encuentra el Parlamento Europeo, que a principios de octubre pidió elevar el porcentaje de reducción de emisiones de GEI al 60% para el año 2030.
“El futuro nuevo objetivo climático de la UE de cara a 2030 requerirá una considerable revisión del RCDE UE. Garantizar que los países cancelen sus derechos de emisión en respuesta a los planes de cierre del carbón sería muy importante para asegurar que esta herramienta no pierda su eficacia y sigua fomentando los cambios hacia las energías limpias”, afirma Massimiliano Patierno, ingeniero ambiental de IIDMA.
Recomendaciones:
Independientemente de cuál sea el objetivo final de reducción elegido, será necesario llevar a cabo una revisión de toda la legislación climática y energética europea para adaptarla al nuevo objetivo. Las propuestas legislativas que la Comisión prevé presentar a más tardar en junio de 2021 incluyen revisar el RCDE UE. Para garantizar que el RCDE UE no pierda su eficacia y siga siendo una herramienta valiosa para contribuir a alcanzar la neutralidad climática, desde IIDMA se proponen las siguientes recomendaciones.
Aumento del Factor de Reducción Lineal (FRL). El cumplimiento del objetivo de la UE de reducción de GEI del 55% requeriría un aumento del FRL del 2,2% al 4,11% a partir de 2021 o al 6,02% a partir de 2026. Por otro lado, para el objetivo de reducción del 60% se haría necesaria una trayectoria de reducción de las emisiones aún más pronunciada. En concreto se necesitaría un FRL del 4,57% a partir de 2021 o del 6,94% a partir de 2026.
Cancelación obligatoria de los derechos de emisión. Para conseguir que los países se comprometan a cancelar los derechos de emisión asociados al cierre de sus centrales de carbón se necesitan cambios en el marco regulador del RCDE UE o, en su defecto, en las legislaciones nacionales. Solamente así se podrá asegurar que la cancelación efectivamente se lleve a cabo.
Fortalecimiento de la Reserva de Estabilidad del Mercado (REM). En caso de que la cancelación de los derechos de emisión relacionados con el cierre del carbón no se produzca o sólo se produzca parcialmente, para limitar el exceso de oferta de derechos a partir de 2024 la tasa de admisión de la REM debería elevarse al 36% frente al 12% previsto en la legislación actual. Además, los umbrales de la REM deberían actualizarse periódicamente a medida que disminuyen las necesidades de cobertura del sector eléctrico, como consecuencia del proceso de descarbonización.
Precios mínimos de carbono nacionales. Los países podrían reforzar el RCDE UE aplicando precios mínimos de carbono nacionales, evitando con ello que el precio pueda disminuir por debajo de una cantidad establecida. Esto ayudaría a reducir la rentabilidad de las centrales eléctricas y hacer que los titulares de estas instalaciones decidan voluntariamente llevar a cabo el cierre.
Inclusión de nuevos sectores. Se propone la inclusión de nuevos sectores en el marco del RCDE UE, conforme a una evaluación a priori de cuál sería su efectiva contribución a la reducción de emisiones. En ese caso se podría dar la incorporación del transporte marítimo, para el cual no hay actualmente un objetivo europeo de reducción de emisiones. Sin embargo, dentro del mismo RCDE UE, se debería estudiar la necesidad de incluir los nuevos sectores en sistemas independientes, debido a que los precios necesarios para estimular inversiones y cambios estructurales hacia tecnologías bajas en carbono pueden variar notablemente entre un sector y el otro.
Adicionalmente, cabe recordar que entre las medidas contempladas en el Pacto Verde Europeo destaca la propuesta de introducir un mecanismo de ajuste sobre el carbono en frontera para sectores seleccionados, consistente en gravar las importaciones de ciertos productos en función de las emisiones de carbono generadas durante su proceso de producción en origen. La intención es atenuar el riesgo de fuga de carbono por el traslado de empresas desde la UE a terceros países o disminuir el incremento de importaciones desde países menos comprometidos con la reducción de emisiones. Sin embargo, la aplicación de esta medida no resulta sencilla. De hecho, además de deber ser compatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio, en particular con los principios sobre no discriminación entre productos similares, esta medida parece no resultar acorde con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, ya que gravaría los productos en función de su respectiva huella de carbono de forma estrictamente igualitaria, sin tener en cuenta el distinto grado de desarrollo de los países de origen de los productos.
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