En el ámbito de los contratos públicos, las penalidades son mecanismos jurídicos con los que cuentan las Administraciones Públicas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los contratistas. La naturaleza de las mismas es garantizar que los proyectos se ejecuten conforme a los términos y condiciones establecidos. Estas penalidades no se consideran sanciones en el sentido estricto, sino más bien mecanismos coercitivos para asegurar la correcta ejecución del contrato.

Diversas son las clases de penalidades que establece la propia doctrina científica. Así, nos encontramos con:

• Penalidades por retraso en la ejecución del contrato: Se imponen cuando el contratista no cumple con los plazos contractuales estipulados. Estas penalidades se calculan generalmente en función de los días de retraso y pueden representar un porcentaje del valor total del contrato.
• Penalidades por incumplimiento de la calidad de la prestación: Se aplican cuando el trabajo realizado no cumple con los estándares de calidad especificados en el contrato. Esto puede incluir defectos en la construcción, uso de materiales disconformes…
• Penalidades por incumplimiento de obligaciones contractuales: Estas penalidades se imponen cuando el contratista no cumple con otras obligaciones contractuales, como la entrega de informes, la obtención de permisos necesarios…

Por su parte, el procedimiento que debe seguirse para la aplicación de penalidades en los contratos públicos es el siguiente:

• Incoación: La administración pública debe notificar al contratista sobre el incumplimiento y la intención de imponer una penalidad.
• Audiencia: El contratista tiene derecho a un trámite de audiencia para presentar sus alegaciones y proponer las pruebas que correspondan.
• Resolución: Tras analizar pormenorizadamente los argumentos y pruebas presentadas, la administración pública dicta una resolución imponiendo la penalidad correspondiente.

Expuesto lo anterior, y ante la aplicación de una penalidad, debemos tener en consideración varios puntos, los cuales vienen enunciados en el Fundamento de Derecho Cuarto de la célebre sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, de fecha 21 de mayo de 2019, que establece varios puntos nucleares en relación con la aplicación de la meritada figura jurídica. Así, dice la sentencia:

1. “Las penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, sino a una facultad de coerción sobre el contratista para la correcta ejecución del contrato.
2. Su naturaleza se asemeja a la multa coercitiva, cuyo fin es forzar el cumplimiento de una obligación contractual.
3. La imposición de penalidades se ubica en la ejecución contractual, sin un procedimiento específico diferenciado.
4. Aunque no se requiere un procedimiento sancionador, sí se prevé una regulación mínima que incluye propuesta, decisión y trámite de audiencia para evitar la indefensión.”

Dicho esto, y así lo ha confirmado, por ejemplo, la reciente Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de fecha 20 de junio de 2024, las penalidades no pueden imponerse una vez finalizado el contrato administrativo.

Por otro lado, en relación a la aplicación de esta figura jurídica y, en particular, acerca del procedimiento administrativo que se debe seguir, también y no ha estado exento de discusión doctrinal, si debía observarse la caducidad del procedimiento en la aplicación de las penalidades.

La sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de fecha 21 de mayo de 2019, dirimió esta cuestión y resolvió:

“la imposición de penalidades conforme a la normativa antes expuesta por incumplimiento contractual no está sujeta a un plazo de caducidad.

8º De esta manera como ya la denominó la sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 30 de octubre de 1995 (recurso de apelación 5203/1991 ) con la imposición de penalidades se está ante una "decisión ejecutiva", si bien acordada en el curso del procedimiento de ejecución de un contrato, prevista en los contratos a modo de estipulación accesoria cuya regulación mínima se agota, en este caso, en el artículo 196.8 de la LCSP 2007 . No precisa, por tanto, la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 -hoy Ley 39/2015- para su regulación.”

En virtud de lo expuesto, las penalidades en contratos públicos son una herramienta esencial para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y proteger los intereses de la administración pública, pero su imposición, como hemos explicado, debe seguir ciertos principios y procedimientos para resultar válida y efectiva.