El principio ne bis in idem dispone que nadie podrá ser perseguido o condenado penalmente dos veces por la misma infracción. Este derecho fundamental está reconocido tanto en el art- 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») como en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «CEDH»). En cuatro asuntos italianos, se solicita al Tribunal de Justicia que interprete este principio en el contexto de la Directiva del IVA y de la Directiva sobre mercados financieros.
Asunto C-524/15, Menci — La Administración tributaria italiana impuso al Sr. Luca Menci una sanción administrativa por no haber pagado el IVA correspondiente al ejercicio 2011. Con posterioridad, se inició un proceso penal contra el Sr. Menci por los mismos hechos ante el Tribunale di Bergamo (Tribunal de Bérgamo, Italia).
Asunto C-537/16, Garlsson Real Estate y otros — En 2007, la Comisión Nacional del Mercado de Valores italiana (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa; en lo sucesivo «Consob») impuso al Sr. Stefano Ricucci una sanción administrativa por manipulación del mercado. El Sr. Ricucci impugnó esa resolución ante los órganos jurisdiccionales italianos. En el marco de su recurso de casación ante la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia), alega que ya había sido condenado en firme en 2008 por los mismos hechos a una sanción penal extinguida mediante indulto.
Mediante sus peticiones de decisión prejudicial, el Tribunale di Bergamo y la Corte suprema di cassazione preguntan al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de la acumulación de procedimientos y sanciones con el principio ne bis in idem.
En sus sentencias dictadas hoy, el Tribunal de Justicia considera que en las situaciones mencionadas puede existir una acumulación de «procedimientos y sanciones penales» y «procedimientos y sanciones administrativos de carácter penal» contra la misma persona por los mismos hechos. Esta acumulación de procedimientos y sanciones constituye una limitación del principio ne bis in idem.
Justificación
El Tribunal de Justicia declara que las limitaciones de ese tipo requieren una justificación, que debe ajustarse a las exigencias derivadas del Derecho de la Unión. A este respecto, señala que una normativa nacional que autorice la acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal debe:
- responder a un objetivo de interés general que pueda justificar dicha acumulación de procedimientos y sanciones, los cuales deberán tener finalidades complementarias;
- establecer normas claras y precisas que permitan al justiciable prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de tal acumulación de procedimientos y sanciones;
- garantizar que los procedimientos están coordinados entre ellos para limitar a lo estrictamente necesario la carga adicional que esa acumulación suponga para las personas afectadas, y
- garantizar que la gravedad del conjunto de las sanciones impuestas se limite a lo estrictamente necesario con respecto a la gravedad de la infracción de que se trate
Corresponde al juez nacional comprobar si se cumplen estas exigencias en el caso concreto y asegurarse también de que las cargas que se deriven de la acumulación para la persona afectada no sean excesivas con respecto a la gravedad de la infracción cometida. Por último el Tribunal de Justicia considera que las exigencias a las que el Derecho de la Unión supedita una posible acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal garantizan un nivel de protección del principio ne bis in idem que no vulnera el garantizado por el CEDH. Basándose en estas consideraciones, el Tribunal de Justicia señala, en su sentencia Menci, que el objetivo de garantizar la recaudación de la totalidad el IVA devengado en los territorios de los Estados miembros puede justificar una acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal. Por lo que respecta a la normativa nacional que permite incoar una acción penal incluso después de la imposición de una sanción administrativa irrevocable de carácter penal, el Tribunal de Justicia observa, sin perjuicio de que así lo verifique el juez nacional, que dicha normativa permite garantizar que la acumulación de procedimientos y sanciones que autoriza no exceda de lo estrictamente necesario para conseguir el objetivo.
Protección de los mercados financieros
En su sentencia Garlsson Real Estate y otros, el Tribunal de Justicia señala que el objetivo de proteger la integridad de los mercados financieros de la Unión y la confianza del público en los instrumentos financieros puede justificar una acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal. No obstante, señala que, sin perjuicio de que así lo verifique el juez nacional, la normativa italiana que sanciona la manipulación del mercado no parece respetar el principio de proporcionalidad. En efecto, dicha normativa nacional autoriza la tramitación de un procedimiento administrativo de carácter penal respecto de los mismos hechos por los que ya se ha impuesto una condena penal, a pesar de que la sanción penal parece apta para reprimir por sí sola la infracción de manera efectiva, proporcionada y disuasoria. En consecuencia, la tramitación de un procedimiento administrativo de carácter penal respecto de los mismos hechos por los que ya se ha impuesto una condena penal excedería de lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo de protección de los mercados. Además, esta normativa no parece garantizar que el conjunto de las sanciones sea proporcionado a la gravedad de la infracción.
Asuntos acumulados C-596/16 y C-597/16, Di Puma y Zecca — En 2012, la Consob impuso sanciones administrativas pecuniarias a los Sres. Enzo Di Puma y Antonio Zecca por haber realizado operaciones con información privilegiada. En los recursos interpuestos ante la Corte suprema di cassazione, estos alegaron que, en el procedimiento penal por los mismos hechos incoado paralelamente al procedimiento administrativo, el juez penal había declarado que las operaciones con información privilegiada no habían quedado probadas. La fuerza de cosa juzgada de esa sentencia penal firme absolutoria prohíbe, según el Derecho procesal nacional, que se tramite un procedimiento administrativo por los mismos hechos. En este contexto, la Corte suprema di cassazione pregunta al Tribunal de Justicia si, teniendo en cuenta el principio ne bis in idem, la Directiva sobre los mercados financieros se opone a dicha normativa nacional. Esta Directiva impone a los Estados miembros que establezcan sanciones administrativas efectivas, proporcionadas y disuasorias por la vulneración de la prohibición de efectuar operaciones con información privilegiada.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia considera que una normativa nacional de esta índole no es contraria al Derecho de la Unión, habida cuenta del principio de fuerza de cosa juzgada, que reviste una gran importancia tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales. Además, cuando existe una sentencia penal firme absolutoria en que se declara la inexistencia de infracción, la tramitación de un procedimiento de sanción administrativa pecuniaria de carácter penal es incompatible con el principio ne bis in idem. En tal situación, la tramitación de ese procedimiento excede manifiestamente de lo necesario para alcanzar el objetivo consistente en proteger la integridad de os mercados financieros de la Unión y la confianza del público en los instrumentos financieros.
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