Aunque han pasado ya casi dos décadas desde la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA), se me antoja creer que existen ciertos institutos jurídicos en el Derecho Administrativo que son enormemente desconocidos por el público en general (lego en Derecho), que de ser debidamente informado al respecto, qué duda cabe que en más de una ocasión podrá aliviar o allanar el camino sinuoso o conflictivo de los justiciables.
La LJCA de 1998 trajo como novedad la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme en materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones públicas a personas distintas de las partes que se encontraran en situación idéntica a aquéllos que habían litigados y por consiguiente obtuvieron una sentencia, en este caso favorable o estimatoria de sus intereses.
De este modo entendemos que la ratio legis o espíritu de esa ley no fue otro que la de evitar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa.
Requisitos
Así pues han de saber que los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, lo que va a significar una excepción a la regla general, la de que las sentencias sólo afectan a las partes, pero para ello habrán de darse unos requisitos a los cuales vamos a referirnos a continuación y entrar con más detalles posteriormente.
En primer lugar se ha de tratar de una sentencia estimatoria firme en materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones públicas. No obstante y por Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, a través de la Disposición Final 1ª se modificó el art. 110 LJCA para introducir otra materia más susceptible de extensión de efectos, la unidad de mercado.
En segundo lugar que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo. Como vemos aquí el concepto de parte se amplía o hace extensible a los interesados que según el art. 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, comprende a todo aquél que sin haber iniciado un procedimiento (en cuyo caso devendría parte del procedimiento), tenga derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. También tendrán la consideración de interesados las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales en los términos que la ley reconozca y por último el derecho-habiente cualquiera que sea el estado del procedimiento.
En tercer lugar que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada. De este modo vemos que va a ser indiferente el hecho de que la sentencia haya sido dictada por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que por un órgano colegiado (tribunales). Pero es importante también que atendamos al otro requisito. Es decir, nuestro escrito de solicitud de extensión de los efectos de una sentencia podrá presentarse ante ese mismo Juzgado o Tribunal del que pretendemos la extensión de efectos si el mismo hubiera sido el competente territorialmente para conocer de nuestra pretensión ante una eventual demanda contencioso-administrativa. Por ejemplo, si somos funcionario en un Ayuntamiento de Elche no podemos irnos a un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña para pedir la extensión de los efectos de una sentencia de una funcionaria que ha ganado un pleito frente a su Ayuntamiento por el mero hecho de que la situación jurídica individualizada de aquélla funcionaria es idéntica a la nuestra. En este sentido invocar la regla primera del art. 14.1 LJCA.
Y por último que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de 1 año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. El art. 110.1.c) precisa además que el plazo de 1 año, si se hubiera interpuesto recurso en interés de ley o recurso de revisión, se contará desde la última notificación que ponga fin a éste. Es preciso indicar ahora que el recurso de casación en interés de ley fue suprimido por LO 7/2015, de 21 de julio, de modo que el precepto debe ser entendido e interpretado en el sentido de referirse al actual recurso de casación único ex art. 86 LJCA con las prevenciones de la DT tercera.
Pero sobre este particular vamos a tratar más tarde pues en mi opinión suscita alguna que otra cuestión de interés.
Pues bien, como decíamos el espíritu y finalidad de la ley no fue otro sino el de evitar la proliferación en masa de recursos contenciosos ante situaciones idénticas en cuanto al fondo y que por tanto reflejaban la misma situación jurídica. Por consiguiente resultaba conveniente e idóneo articular un procedimiento que permitiera esta eventualidad y si bien es cierto que en su trámite parlamentario sólo se incluyó la materia de personal al servicio de las Administraciones Públicas, finalmente también se abordó la materia tributaria por afectar sin duda alguna a un mayor número de personas, teniendo en cuenta además la sobrecarga de los Tribunales de este orden jurisdiccional.
Análisis de los requisitos
A continuación vamos a intentar desgranar cada uno de esos requisitos de los que hablábamos pues es evidente que de una simple lectura de los mismos podemos, por un lado, confundir algunos términos y por otro tratemos inexcusablemente de forzar la situación jurídica individualizada para asemejarla a la nuestra e intentar por esta vía lograr los mismos méritos que el favorecido por el fallo. Como dice la canción pasito a pasito…
En primer lugar debemos tener en cuenta que la sentencia de la que vamos a solicitar la extensión de los efectos ha de ser una sentencia firme; qué quiere decir esto, que contra la misma no quepa recurso alguno, salvo el de revisión u otros extraordinarios que establezca la ley.
En segundo lugar debe existir una identidad de situación. A priori un requisito entendible pero que suscitará, sin dudas, la mayor dificultad en todo este proceso convirtiéndose así en la piedra angular de este incidente que nos obligará, ya no sólo a acogernos a la literalidad de la norma, sino a acudir a la doctrina jurisprudencial. En este sentido indicaremos en la parte final de este post algunas sentencias del Alto Tribunal en las que podrá apoyarse, sin dudas, el solicitante para acreditar esta situación.
En tercer lugar mencionábamos la identidad de competencia y ya hemos hecho también mención al artículo de la LJCA que nos habla de la competencia territorial; en fin, considero que esta cuestión no debiera a priori crear mayor dificultad y simplemente debemos conocer cuál sería nuestro Juzgado o Tribunal competente si quisiéramos plantear una demanda contencioso-administrativa y en este sentido si coincide el órgano judicial y es éste el que ha dictado la sentencia de la cuál vamos a solicitar la extensión de efectos, entonces podremos plantear dicho incidente en tal juzgado o tribunal.
Por otro lado y, aunque no lo hemos mencionado hasta ahora, es preciso que no exista cosa juzgada. Qué quiere decir esto, pues que no podremos solicitar la extensión de los efectos de una sentencia cuando lo pretendido por el solicitante ya hubiera sido objeto de consideración y decisión judicial.
También, hemos de tomar en consideración que este incidente será desestimado cuando la doctrina determinante del fallo se postule contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia, lo que no deja de ser paradójico pues no es fácil entender cómo una sentencia va a ser estimada contrariando la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo a la que si duda alguna se habrá apelado. Lo más normal será, entonces, que quien se viera en una situación flagrante como esta situación acudiera a la segunda instancia o a un recurso extraordinario que casara dicha sentencia por vulnerar la norma o la jurisprudencia.
Como decíamos la solicitud deberá presentarse en el improrrogable plazo de 1 año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso.
Pero como habíamos avanzado podría ocurrir que la sentencia de la que pretendemos solicitar la extensión de efectos haya sido recurrida, por ejemplo en casación, con lo que la sentencia aún no sería firme y por consiguiente la sentencia desestimatoria pendiente de fallo podría devenir estimatoria.
Decía que esta cuestión me parece sumamente interesante al albur de un auto del Tribunal supremo de 22 de marzo de 2017 que desestima un recurso de queja contra la resolución de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que acuerda tener por no preparado recurso de casación ya que la sentencia que se impugnaba no era susceptible de extensión de efectos ex art. 89.1.a) LJCA ya que el sentido del fallo era desestimatorio.
Es evidente que si el sentido del fallo hubiera sido estimatorio, el demandante no hubiera recurrido la sentencia en casación, por consiguiente y al tenor literal del precepto, considero que habría que entender siempre tal requisito de susceptibilidad, es decir, a merced del fallo del Alto Tribunal. Si este es estimatorio y por consiguiente casa la sentencia de instancia entonces los terceros que estuvieran ante una situación jurídica idéntica a la de los recurrentes podrán solicitar la extensión de los efectos de dicha sentencia. Además parece lógico que éste requisito de recurribilidad sólo puede entenderse ex post, es decir, dependiente del fallo y nunca ex ante, pues a diferencia del anterior recurso de casación en interés de ley que limitaba la legitimación activa para interponer el mismo a las Administraciones públicas, al Ministerio Fiscal y a la Abogacía del Estado, este recurso único de casación es extensible también a las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo a quienes hayan sido parte en el procedimiento ampliando así el ámbito subjetivo de legitimación activa. Por tanto sólo ante una sentencia desestimatoria en la instancia, tendrá sentido que el recurrente acuda a este recurso extraordinario cuando por razón de la cuantía no pudiera acudir a una segunda instancia, pudiendo la sentencia ser susceptible de extensión de efectos a terceros tras alcanzar su firmeza y ser estimatoria tras el fallo del Tribunal Supremo.
Cuestiones procedimentales del incidente
Por último vamos a abordar las cuestiones procedimentales de este incidente si bien decir en primer lugar que el mismo va a ser tramitado por los Letrados de la Administración de Justicia –antes Secretarios Judiciales- que recabarán los antecedentes de la Administración pública interesada y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo a continuación de manifiesto el resultado a las (sic) partes –el precepto se refiere a las partes pero hay que entenderlo del incidente y no del asunto principal- para que aleguen por plazo común de 5 días (hábiles), con emplazamiento en su caso de los interesados. Una vez evacuado el trámite resolverá el Juez o Tribunal mediante auto.
Por cuanto a la preceptividad de la asistencia Letrada o representación del Procurador en este incidente, habría que estar al art. 23.1 LJCA, siendo preceptiva la asistencia Letrada ante los órganos unipersonales (Juzgados) y potestativa o facultativa con respecto a la representación.
Con respecto a las costas de este incidente habría que estar también al art. 139.1 LJCA sobre el vencimiento, salvo que el Juez o Tribunal razonadamente aprecie en el auto que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
Como decía vamos a terminar este post haciendo breve referencia doctrinal y jurisprudencial acerca de la identidad de situaciones, pues sin dudas será el motivo más prolijo a debates y cuestionamientos varios que de vulnerarse quebraría los principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad.
Así pues partiremos en primer lugar del FJ 5º de la STS de 20 de diciembre 2013, recurso de casación 3161/2012 (por todas STS de 6 de octubre de 2011, recurso de casación 662/2011, STS de 12 y 19 de abril de 2012 (recursos 410/2011 y 400/2011) 14 de setiembre de 2012 (recurso 397/2011) que dice que el art. 110 LJCA exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia.
La jurisprudencia insiste (por todas STS de 7 de diciembre de 2015, recurso 2267/2014) en que es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial.
