Reflexionar acerca de las retribuciones de los empleados públicos y realizarlo, además, en un escenario temporal como el que acontece en los momentos en que estas líneas se escriben cuando, por razones obvias, el debate en el empleo público está centrado en otros temas -el problema irresoluto de los interinos–, podría parecer algo estéril o, inclusive, alguien podría tildarlo de desubicado frente a la sensación, que parece un hecho ineludible, de que es preciso acometer reformas estructurales importantes en el conjunto del sector público del país. No obstante, los debates en boga nos pueden hacer olvidar que otros subsistemas del sistema de empleo público también debieran ser objeto de preocupación de nuestros próceres. Ciertamente hay varios, pero en la entrada de hoy destacaré uno que funciona como crisol y es muestra, más que testimonial, del resto de los problemas que aquejan en la actualidad a nuestro sistema burocrático. No se olvide que de éste dependen en gran medida los mecanismos motivacionales que impulsan, en positivo o en negativo, a la organización. NIETO ya nos habló del famoso axioma o Ley de Hierro y en ciertos sectores del empleo público no está de más recordar que tan relevante es “atraer” como “retener” el talento.

1. Las tendencias salariales preponderantes en el campo privado y en el campo público.

Las claves que se subrayan reiteradamente en el sector privado para la retribución de los empleados al servicio de éste toman como elementos motrices de las tendencias salariales los siguientes, a saber: la variabilidad, la flexibilidad, la no consolidación de las cuantías percibidas, la utilización de formas de compensación en especie (vehículos de empresa, formación, descuentos en productos de la empresa, prestamos de la empresa, cuotas en clubes, vacaciones, etc…), los planes de incentivos a largo plazo (concesión de acciones, opciones sobre acciones y planes de previsión social), la retribución por las competencias que adquiere o tiene el empleado y que son útiles a la estrategia global de la empresa y la retribución en función de la marcha del negocio sin importar que se puedan conseguir cuantías elevadas siempre que los resultados así lo respalden (sobre todo en entornos de baja inflación como los actuales).

Puede decirse, por tanto y en síntesis, que las orientaciones actuales de los sistemas retributivos en el campo privado vienen adornadas por las siguientes notas:

1. Retribución adaptada al mercado (competitividad de costes y de sueldos);
2. Equitativa al desempeño individual;
3. Equitativa a los resultados del Grupo/Empresa;
4. Flexible;
5. Variada;
6. Individualizada;
7. Incremento de las retribuciones en especie como un elemento crucial para conseguir atraer, retener y motivar a los mejores.

Alternativamente, se abandonan progresivamente las formas de retribución ligadas a la antigüedad, al mérito, al incremento del salario fijo ligado a la evolución del índice de precios al consumo y al puesto de trabajo desempeñado, otorgándose una importancia más relevante a la contribución de cada persona a la organización (competencias).

Es preciso resaltar, sin embargo, que las tendencias expuestas en el campo privado, que lógicamente no pueden desconocerse por completo en el campo público, requieren una reconceptualización en este último dado que las consideraciones realizadas para el sector privado de la economía tienen un grado de aplicabilidad alto en el sector público comercial o financiero que, en definitiva, oferta bienes y servicios al mercado junto al sector privado, dicho grado de aplicabilidad va proporcionalmente reduciéndose en la medida en que nos acercamos al grupo de empleos públicos que proveen bienes y servicios esenciales para la comunidad en forma exclusiva (normalmente en régimen de monopolio y ejercicio de autoridad)  en que las formas de retribución tradicionales, ligadas más decisivamente a la jerarquía del cargo y a la antigüedad,  han de ser de forma más relevante tenidas en cuenta.

Si observamos ahora los sistemas de retribución en el campo gubernamental podremos observar que los mismos estaban asentados, y  todavía lo siguen en gran medida en algunos países como el nuestro, en diversas consideraciones:

1. Se retribuye la categoría o el puesto específicamente ocupado;
2. El montante del grueso de retribución viene fuertemente limitado por decisiones centralizadas;
3. El sistema retributivo es uniforme, al menos en sus claves esenciales, para todo el sector público;
4. Los sistemas están presididos por los principios de universalidad, igualdad y solidaridad.

Consecuencia de todo ello es que el sector público tiene una estructura retributiva más horizontal que el sector privado.

Lo cierto, sin embargo, es que no pueden desconocerse que las tendencias de retribución en el campo público, al menos en la mayor parte de los países de la OCDE, abandonan progresivamente el principio universalista antes aludido e introducen un cierto criterio de flexibilización en la fijación retributiva adaptándose en mayor medida al mercado y al rendimiento, con la consiguiente evolución en la estructura salarial del personal en el sector público que, partiendo de esquemas similares a los reproducidos anteriormente, evoluciona progresivamente a otras estructuras basadas en paradigmas distintos, y básicamente en tres:

• de un lado, la flexibilización del principio de uniformidad adaptando el paquete retributivo a los diferentes sectores gubernamentales (según la función);
• de otro, descentralizando la toma de decisiones en esta materia; y
• por último, introduciendo de forma decidida las retribuciones ligadas al desempeño.

Mención aparte merece una referencia otro grupo de países (fundamentalmente nórdicos como Suecia, Noruega o Holanda), en los que había venido rigiendo para la fijación de la cuantía retributiva el principio de solidaridad en virtud del cual existía una escasa diferenciación retributiva entre los distintos empleos públicos, y en los se ha evolucionado hacía una mayor diferenciación y a una orientación al sector privado y al mercado. Y es que, en efecto, dicha uniformidad había provocado ciertas críticas por su efecto negativo sobre la motivación, en lo que se conoce como “comprensión vertical de los salarios”, y que puede definirse como la ratio entre el mayor y menor salario en la Administración pública.

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 2. El sistema español: un sistema agotado en sus posibilidades como elemento de motivación de los empleados públicos.

Como es conocido nuestro sistema retributivo trae en gran medida razón y causa, en lo esencial, del esquema implantado tras la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública que, aunque ya indicara OLIART DE LIMA, no supuso importantes innovaciones respecto del sistema anterior lo cierto es que profundizó en relación a la normativa anterior en la consideración del puesto de trabajo como el eje esencial de la estructuración retributiva que, junto a la categoría subjetiva del funcionario, habría de determinar el montante global de las retribuciones de los funcionarios públicos. Se convertía así al puesto de trabajo en el eje esencial a través del cual se articulaba la carrera administrativa del funcionario -sin olvidar la influencia de la categoría que, aunque en menor medida, quedaba subsistente – y, mucho más allá de eso, la progresión en las retribuciones de los funcionarios públicos se iba a hacer depender del mismo.

De esta forma, en el diseño retributivo implantado tras la reforma de 1984, y aún en vigor en un alto número de funcionarios,  las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos venían a cumplir un doble papel:

• de un lado, tanto el complemento de destino como el específico retribuían el puesto de trabajo ocupado por el funcionario, es decir, el “qué se hace”;
• de otro, el complemento de productividad estaba asignado al “modo” y la “intensidad” con la que el funcionario cumplía con las tareas inherentes a su puesto de trabajo, verbigracia, a “cómo se hace” o “qué se consigue”.

Las retribuciones básicas, por su parte, respondían a la pregunta “qué se es” al vincularse a la categoría del funcionario público según su grupo de adscripción.

El sistema, más bien la aplicación del mismo, no funcionó y no funciona en aquellas Administraciones donde aún no se ha aplicado la legislación de desarrollo del EBEP (un alto número todavía). De esta forma, se constató cierta arbitrariedad y desigualdad en la fijación de complementos específicos, atestiguada por la jurisprudencia de los tribunales, y se produjo una falta de coherencia en la fijación de los niveles de complemento de destino entre distintas Administraciones públicas e incluso entre unidades de la propia Administración. Y dicha fórmula generó no pocos problemas, entre otros, el ya señalado de diferencias no suficientemente justificadas en la atribución de complementos incluso dentro de las mismas unidades administrativas, movilidad de los empleados públicos hacia los puestos mejor valorados, presión sobre la organización para la creación de nuevos puestos de trabajo o mejor valoración de los existentes, fijación de complementos de destino en los puestos base muy elevados con lo que la carrera administrativa basada esencialmente en ese complemento se concluía casi al inicio, etc.

En cuanto al complemento de productividad, por su parte, no cumplió su auténtico papel como complemento incentivador y se ha utilizado para compensar diferencias retributivas consecuencia de la defectuosa aplicación del sistema, corregir desfases en los incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, retribuir la prolongación de la jornada de trabajo en coexistencia con otros conceptos más propios para ello, e, inclusive, en algunos supuestos, como un mecanismo de favor en absoluto justificable.

La reforma del empleo público emprendida con el EBEP, por su parte, apuntó cuatro grandes líneas maestras, ancladas en esas tendencias a las que nos hemos referido, que debían inspirar la reforma emprendida y que habían de tener su plasmación efectiva en la legislación de desarrollo:

• la estructura retributiva complementaria y su disponibilidad en los distintos ámbitos territoriales y funcionales en que se aplicara;
• en segundo lugar, lo que hace a la fijación de límites en los incrementos retributivos y, sobre todo, a lo referido a la metodología para fijar éstos;
• en tercer lugar, corregir las desviaciones padecidas sobre la estructura organizativa con la articulación de la carrera profesional sobre la única base del desempeño de puestos de trabajo, estructurando una carrera profesional retribuida de tal forma y manera que permitiese a los empleados públicos progresar en el sistema retributivo sin necesariamente tener que cambiar de puesto de trabajo; y, por último,
• conceder una mayor incidencia en la política salarial a las retribuciones ligadas a la consecución de objetivos.

Alguna otra cuestión, como la eventual extensión de las previsiones salariales al personal laboral que desarrollaba sus funciones en el sector público, y dada la nueva filosofía que inspiraba la reforma del empleo publico, no encontraron un impulso de reforma suficiente y se resolvieron, bien que con una técnica legislativa más que criticable, con la remisión a la legislación laboral.

Desde este punto de vista, si bien, y en una primera aproximación, el EBEP no parecía inducir a grandes cambios en la estructura retributiva, lo cierto es que abrió la posibilidad de introducir nuevos conceptos retributivos en virtud de las leyes de desarrollo y de optar entre varias posibilidades de configuración de éstos.

¿Y qué ha sucedido desde entonces una vez abierto ese abanico de posibilidades? Lamentablemente, y sin perjuicio de algunos logros en algunas Administraciones concretas, más de lo mismo (idéntico perro con diferente collar) y es que, al menos, tres consideraciones no debieran haberse perdido de vista: de un lado, el impulso de reforma en la gestión de los recursos humanos que estaba presente en el EBEP por lo que las soluciones normativas que, en su caso, se adoptasen deberían haber estado orientadas en esa línea sin que se reprodujese y ya tenemos experiencia de ello, un tránsito en el sistema retributivo que consistiese simplemente en el cambio de denominación de las retribuciones existentes y, consecuentemente, sin que se de oportunidad a corregir algunas de las deficiencias que presentaba el  sistema de retribución de 1984 (las pretendidas reformas a coste cero tienen eso); de otro, que la materia retributiva es una especie de crisol donde se pone de manifiesto, y se hace concreta y visible, otras decisiones adoptadas en otros subsistemas del sistema de gestión de recursos humanos y, en especial, las que se adopten en materia de carrera administrativa por lo que una gestión burocrática y formal de ésta es determinante para que los objetivos que se esperan alcanzar con el salario no se logren; por último, que hubiese sido un gran logro, que hubiese justificado en sí mismo los cambios que se operasen en el sistema, si al menos se hubiese evitado reproducir los errores que la aplicación del sistema retributivo “ochentista” nos había mostrado.

Sinceramente creo que las tres se han perdido de vista en este largo y tardío proceso de desarrollo del EBEP y la realidad actual, allí donde se dictado legislación de desarrollo, no presenta un mejor diagnóstico a pesar de que no puede afirmarse con razón, y con carácter general, que los empleados públicos estén mal pagados como veremos seguidamente. Si desigualmente pagados.

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3. La desigualdad no justificada de los salarios públicos

De acuerdo con datos suministrados por epdata (con datos del INE y Ministerio de Política Territorial y Función Pública) en el sector privado el 22,3% de los trabajadores obtuvieron un salario de más de 2.187,2 euros en 2018, mientras que un 61,8% de los trabajadores del sector público estuvo en este tramo de ingresos. Es preciso indicar que en el sector público están incluidas todas las Administraciones, así como las empresas públicas y tanto los trabajadores adscritos a Mutualidades como los que cotizan a la Seguridad Social.

Y esta mayor concentración de salarios elevados en el sector público viene determinada, en el análisis efectuado por el INE, por el mayor porcentaje de asalariados con estudios superiores, el tipo de ocupación desempeñado, el menor peso del trabajo a tiempo parcial y la mayor antigüedad.

Tengo para mi, sin embargo, que es preciso tener en cuenta también algunos variables que no aparecen en dicho estudio, pero que es relevante considerar: la primera,  que las diferencias, a favor del sector privado, se agudizan en relación con los empleos directivos y más cualificados y de nivel superior en el sector público; en segundo lugar, que el diferencial no existe en los empleos de nivel inferior y, cuando existe, lo es a favor del sector público; y, por último, que las retribuciones en la Administración son equiparables o superiores al comienzo de la carrera en los empleos superiores, pero el diferencial, a favor del sector privado, se ensancha progresivamente a lo largo de la misma.

 La equidad interadministrativa tampoco resulta bien parada y para botón de muestra veamos los datos que arrojan los estudios sobre el grupo A1. Un Informe de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF), en el que se ponen de manifiesto las diferencias salariales entre funcionarios de comunidades autónomas (diez CCAA) y funcionarios de la Administración General del Estado, ha puesto negro sobre blanco este espinoso asunto.  CSIF refiere el estudio realizado al sueldo base, complemento de destino y complemento específico. En el caso del complemento específico, se ha escogido el valor que más se repite buscando la moda de los salarios. Por otro lado, en el complemento de destino se han escogido los niveles máximos que existen en cada grupo de titulación a la que se puede llegar vía concurso (nivel 28).

Los resultados muestran que la Comunidad Autónoma con salarios más altos para los funcionarios en España es el País Vasco, donde un funcionario del subgrupo A1 de nivel 28 se embolsa anualmente 62.403,46 euros, seguido de los 42.329,98 euros del subgrupo A2. En los grupos de menos nivel, un empleado de subgrupo C1 cobra 32.747,52 euros, mientras que uno C2 alcanza los 25.187,56. Eso sí, para los subgrupos A2 (nivel 26), C1 (22) y C2 (18), la región con mejores rentas es Navarra: 48.910,40 euros, 33.563,32 y 26.497,24, respectivamente. Hay, como se detalla en ese estudio, diferencias significativas con otras Comunidades Autónomas (Galicia, por ejemplo) y con la propia AGE.

 Igual podría decirse respecto de la brecha de género donde un Informe de FSP/UGT muestra brechas salariales, según los distintos ámbitos que se analizan, que van del 5 al 28%.

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4. ¿Qué hacer para utilizar ese potencial motivador que tiene el salario?

El sistema retributivo constituye, por su impacto en los presupuestos de las Administraciones públicas y por su capacidad motivadora, un instrumento capital en las políticas de recursos humanos. Y así una política retributiva adecuada ha de responder, entre otros y con carácter general, a los siguientes objetivos generales: selección de buenos profesionales; retención de los profesionales más valiosos; aumento del grado de satisfacción y de calidad de la vida laboral; reforzamiento de la cultura corporativa actuando como factor de integración en la organización y como motor de innovación; y, por último, como elemento que coadyuve a fomentar el desarrollo de las capacidades de los empleados dando prioridad a las habilidades que responden a las necesidades organizativas. En definitiva, las retribuciones deben dirigirse, más allá de compensar los servicios prestados, a conseguir objetivos. Es por ello una variable estratégica en cualquier organización sea pública o privada y ha de ser gestionado en nuestras Administraciones públicas sin perder de vista esas variables.

Y esto es precisamente lo que no hacemos. Subsiste una perspectiva estricta de lo que significa el salario en el ámbito público que, desde el punto de vista formal, atendería exclusivamente a la compensación económica que el empleado público percibe por su trabajo, frente a una amplia o material, como parte integrante del sistema total de recompensas, que consiste en el conjunto total de compensaciones financieras o económicas que el empleado percibe por su trabajo.  Cualquier empleado público espera, a cambio de su trabajo y dedicación, una retribución extrínseca en forma de salario, expectativas de promoción, formación, prestaciones sociales en sentido amplio, etc. y otras intrínsecas tales como la sensación de competencia, realización personal, responsabilidad, importancia, influencia, progreso personal o reconocimiento. La sensación de equidad del sistema y de lo justo del intercambio realizado por el empleado deriva, por ello, de la valoración que realice de ambos grupos de retribución. Y mucho me temo que, en el ámbito público, solo existe la primera perspectiva y se gestiona mal, muy mal, según lo ya relatado.

Por ello que la consecución de estos objetivos implica ineludiblemente que el sistema retributivo no sea considerado en forma aislada, sino que antes bien se produzca una ligazón estrecha con el sistema de carrera que, eventualmente, se establezca en cada Administración pública, con el sistema de negociación colectiva, con el sistema de formación, y en fin, con el resto de subsistemas que pueden establecerse con carácter general en el sistema de función pública incluido el disciplinario. Ello permitiría que el mismo pueda cumplir los citados objetivos constituyéndose en un elemento dinámico de la relación.

Termino. En 1987, en el Diario El País, escribía NIETO un brillante artículo “La virtud recompensada” donde, a modo autobiográfico, contaba que

“Cuando yo había recuperado mis ilusiones de servicio, apareció en la oficina un contratado, que ocupó la mesa de al lado y que, haciendo exactamente igual que yo durante idénticas horas, cobraba justo el doble. Y, como mi sentido de la justicia no podía soportar tamaño desafuero, decidí establecer el equilibrio a mi modo, trabajando la mitad que él, con objeto de que cada renglón escrito saliera al mismo precio. Lo que hice en mala hora, porque mi colega, que también debía tener ideas propias sobre la justicia distributiva, rebajó por su cuenta su rendimiento para equipararse al mío. Y cuando ya estábamos los dos rozando el cero, gastándonos el sueldo en periódicos y el tiempo en rellenar crucigramas y tomar café, le escalafonaron por la puerta de atrás y ascendieron a no sé donde. Moraleja: ni el sueldo se corresponde con el trabajo ni el ascenso con el rendimiento: esforzarse es un capricho gratuito”.

El sueldo no se corresponde con el trabajo. Acabar con esta máxima sigue siendo hoy una asignatura pendiente que, aunque algo hemos avanzado, sigue teniendo cierta vigencia en la mayoría del sector público.