Con base en las doctrinas jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), Tribunal Constitucional (TC) y Tribunal Supremo (TS) se redactan estas notas.
Sea una sanción de tráfico de escasa cuantía impuesta a un conductor, sea una sanción tributaria de cuantía elevada impuesta a una gran empresa, a esas sanciones, y a todas las intermedias entre ellas, se llega, partiendo de una hipotética infracción recogida en el régimen sancionatorio/disciplinario de cada ámbito de competencia de la Administración Pública, sea esta estatal, autonómica o local, a través de la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo sancionador.
Por un lado, tenemos los hechos de la vida (matar); por otro, las normas jurídicas. La estructura general de las normas consta de un supuesto de hecho (el que matare) y de una consecuencia jurídica asociada a ese supuesto de hecho (será condenado). El silogismo jurídico conlleva el que la conducta de una persona (ha matado) se someta al juicio de otra, y esta, de cierta forma, ha de subsumirla (encajarla) en el supuesto de hecho de la norma (el que matare), y ha de determinar para la primera, también de cierta forma, una consecuencia jurídica (la condena).
Este silogismo válido en el Derecho Penal, es también válido en el procedimiento administrativo sancionador (que podrá continuar en un proceso judicial), y en este, la conducta del individuo es la comisión de una infracción administrativa; esta, dentro de un procedimiento administrativo sancionador ha de ser subsumida por su tramitador en el supuesto de hecho de la norma disciplinaria/sancionatoria, y a la conclusión del procedimiento, habrá de decidir sobre la imposición de las consecuencias jurídicas previstas, estas tomarán, bien la forma de sanción, bien la de multa coercitiva no sancionatoria, bien de ambas. Sanción y multa coercitiva son cosas distintas, y el ámbito de derechos procedimentales y procesales del individuo sometido al procedimiento/proceso, será distinto para cada una de ellas.
El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) en el apartado 1 de su artículo 7 nos dice “Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el derecho nacional o internacional. […] En su artículo 6 el derecho a un proceso equitativo, recoge los derechos procesales de la persona, - se divide en dos, parte civil y parte penal-, en la parte penal habla de la acusación en materia penal y de los derechos del acusado (apartado 1) y de la presunción de inocencia de la persona acusada de una infracción (apartado 2). A este respecto, “la ley debe definir claramente las infracciones y las sanciones correspondientes. Condición que se cumple si la persona interesada puede determinar, a partir del texto de la disposición pertinente y, en caso necesario, mediante la interpretación de los tribunales, qué actos y omisiones dan lugar a responsabilidad penal"
La doctrina del TEDH al interpretar ese artículo 6 CEDH ha elaborado, con relación a la “acusación en materia penal” un concepto autónomo; concepto independiente y no necesariamente coincidente con el contenido y alcance de ese concepto en el Derecho español y las doctrinas de nuestros TC y TS (o los de cualquier otro Estado miembro del Consejo de Europa). (STEDH Adolf v.Austria (nº 8269/78) , de 26 de marzo de 1982; p. 30).
Ese concepto autónomo incluye la “infracción administrativa” (STEDH Öztürk v. Alemania (nº 8544/79), de 21 de febrero de 1984, p. 49) y, sea en proceso penal, sea un procedimiento administrativo sancionador, el concepto de “acusación” (penal o administrativa) en el sentido del CEDH puede entenderse como “la notificación oficial, emanada de la autoridad competente, que reprocha la comisión de una infracción penal.” (STEDH Deweer v. Belgica (nº 6903/75), de 27 de febrero de 1980, p. 46).
Determinar en un caso concreto si la conducta de una persona acusada es subsumible en el supuesto de hecho de una norma que recoge una infracción y, cuya consecuencia jurídica es una sanción (pena) o una multa coercitiva, y por tanto si en su enjuiciamiento (procedimental o procesal) la persona presunta infractora, es o no susceptible de gozar de los derechos garantizados en la parte penal del articulo 6 CEDH, se hace a través del análisis de los criterios establecidos en la STEDH Engel y otros c. Paises Bajos[i], como recoge el p. 50 de la ya citada Öztürk.
Los criterios ENGEL son tres: 1º la calificación jurídica de los hechos constitutivos de infracción según el Derecho español; 2º la naturaleza de la infracción y; 3º la gravedad de la pena (consecuencia jurídica: pena/sanción/multa coercitiva) a soportar. Los criterios segundo y tercero no son acumulativos, puede darse uno u otro; y cumpliéndose cualquiera de ellos junto al primero, en su enjuiciamiento procedimental/procesal, la persona gozará de los derechos de la parte penal del artículo 6 CEDH.
El primer criterio centra el asunto; el hecho, la infracción, la conducta del ciudadano ha de estar tipificada como infracción (penal o administrativa).
Esta tipificación se deriva del principio de legalidad, “nullum crimen, nulla poena sine lege”, y conlleva, tanto la prohibición de analogía, como la exigencia de una clara definición de las infracciones y sanciones correspondientes, claridad que, con la lectura de los textos legales, ha de permitir a cualquier persona determinar que actos u omisiones dan lugar a responsabilidad (STEDH Del Río v. España, (nº 42750/09), de 21 de octubre de 2013, p. 79[ii]).
El segundo criterio conlleva considerar diversos factores de la norma interna aplicable/aplicada: 1.) por su naturaleza, se dirige a un grupo específico de personas o a todas; 2.) si el procedimiento/proceso se ha iniciado o no de oficio; 3.) si tiene o no una función represiva y disuasoria (las multas coercitivas no tienen esta función); 4.) si la imposición de la consecuencia jurídica (pena/sanción/multa coercitiva) depende de la constatación de la culpabilidad; 5.) la comparación de modelos de procedimientos/procesos de estos tipos en Estados miembros del Consejo de Europa.
El tercer criterio se determina por referencia al grado máximo de la consecuencia jurídica (pena/sanción/multa coercitiva) a soportar por el ciudadano presunto infractor. Que la consecuencia jurídica de una infracción no sea grave, no priva a la conducta de la persona, no priva a la infracción de su carácter penal según el CEDH.
Lo anterior no es aplicable a todo ámbito del Derecho Administrativo sancionador español, su ámbito está condicionado por la competencia del TEDH por razón de la materia, los derechos reconocidos en el CEDH y sus Protocolos. Hasta ahora este ámbito administrativo acoge cuestiones disciplinarias militares, profesionales, y penitenciarias, y si bien excluye las medidas coercitivas de policía en estrados competencia de los tribunales de justicia, en España reguladas en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), Libro VII, Título V, “De las sanciones que pueden imponerse a los que intervienen en los pleitos o causas”, apercibimientos y multas conforme el artículo 554, cabe, atendiendo a la naturaleza de la infracción y a severidad de la consecuencia jurídica, la garantía de los derechos de la parte penal del artículo 6 CEDH en el procedimiento. Es decir, atendiendo a las consecuencias jurídicas del caso concreto, estaríamos ante una cuestión meramente disciplinaria o ante una cuestión penal, en cuyo caso, los derechos garantizados por el CEDH son plenos.
Infracciones administrativas incluibles en la parte penal del artículo 6 CEDH, hasta ahora, la doctrina del TEDH evoluciona, son infracciones de tráfico castigadas con multa y retirada del permiso de conducir; infracciones por conductas que afectan a la convivencia vecinal o al orden público; infracciones de la legislación en materia de alta en la Seguridad Social; infracción por promover y difundir documentos que incitan al odio étnico.
En el ámbito tributario, es aplicable ese parte penal del artículo 6 CEDH en procedimientos relativos a recargos y sanciones fiscales; al Derecho aduanero, en materia de disciplina presupuestaria y financiera, y en materia de Derecho de la competencia.
La Constitución Española (CE) en su artículo 149.1. 18ª atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRSP) desarrolla en su Capitulo III la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, “con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, y cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril” (art. 25.1)
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), dentro de la regulación del procedimiento administrativo común, en sus artículos 63, 64, 85, 89 y 90, regula las especialidades de los procedimientos de naturaleza sancionatoria.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), en sus artículos 139 a 141 recoge la” tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias”
El apartado 3 del artículo 9 CE garantiza “el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
En todo caso, atendiendo a los apartados 1 y 3 del artículo 25 CE, en el ejercicio de la potestad sancionadora, la Administración Pública está limitada por el principio de legalidad penal/administrativa y, el tipo de sanciones a imponer, nunca directa o subsidiariamente implicarán privación de libertad.
Este artículo 25 CE está incardinado en la Sección primera del Capítulo segundo del Título I CE, su lesión debe alegarse en el procedimiento administrativo ante el órgano tramitador del procedimiento sancionador, y conforme los artículos 53.2 y 106.1 CE, esa lesión, concluido el procedimiento administrativo, es susceptible de posterior tutela ante los Tribunales ordinarios del orden contencioso-administrativo a través del “procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona” recogido en el Título V de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA), y en su caso, artículo 53.2 CE, también, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
El principio de legalidad conlleva la necesidad de la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa); (STC 133/1987, FJ 4); y esto supone una doble garantía para el ciudadano, una de orden material, la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes de manera que la norma punitiva aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa; otra de carácter formal, el rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, que si bien está sometido a reserva de ley, esta no es absoluta, pues “Lo que el art. 25.1 CE prohíbe, hemos matizado, es la remisión de la Ley al Reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley.” (STC 25/2002, FJ4)
El ámbito del principio de legalidad es el ilícito penal y administrativo, no cabe su aplicación a otros ámbitos concurrentes. Se diferencia, en cuanto a las consecuencias jurídicas previstas en la norma, entre sanción y multas coercitivas. La sanción si representa un efectivo ejercicio del ius punendi del Estado; la multa coercitiva no; – artículo 48.7 LRJCA, art. 554.1 LOPJ, …-, no se inscriben en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, y por tanto, no son susceptibles de amparo constitucional. (STC 239/1998, ECLI:ES:TC:1988:239, FJ 2)
Si una determinada consecuencia jurídica tiene una “función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena en sentido material; pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa” (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2). Esto sucede con las multas coercitivas, cuyo fin es constreñir al cumplimiento de un deber jurídico.
Además de lo dicho, consecuencia del principio de legalidad penal/administrativa son los límites a la interpretación judicial de la norma penal que se decantan del artículo 25 CE, " que no sea ajena al significado posible de la norma aplicada, ni se haga con una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante o se efectúe con una base valorativa que conduzca a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma" (SSTC 120/2005, 258/2007, 91/2009, 57/2010),
En cuanto a la razonabilidad de la subsunción, el TC utiliza como primer y principal ítem " el del respeto al tenor literal de la norma y la consiguiente prohibición de la analogía in malam partem", esto debe completarse con el recurso " a un doble parámetro: metodológico, de una parte, enjuiciando si la exégesis de la norma y subsunción en ella de las conductas contempladas no incurre en quiebras lógicas y resultan acordes con modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica; y axiológico, de otra, verificando la correspondencia de la aplicación del precepto con las pautas valorativas que informan el ordenamiento constitucional"(SSTC 129/2008, 59/2010)
El TS, Sala de lo militar, en STS 1061/2022, de 15 de marzo, ECLI:ES:TS:2022:1061, en su FD 1, recoge en los procedimientos administrativos que “(...) la proscripción de la indefensión es aplicable a todos los procedimientos administrativos sancionadores”.
En su FD 2, recogiendo doctrina del TC, trata la presunción de inocencia aplicable en todos los ámbitos del ordenamiento sancionador, STC 272/2006, presunción vinculada con la exigencia de la existencia de prueba de cargo suficiente, “recayendo sobre la Administración Pública actuante la carga probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a este pueda exigírsele una "probatio diabólica" de los hechos negativos".
Concluyendo. En el ámbito de la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador, previo análisis de las circunstancias del caso a través de la posible competencia por razón de la materia del TEDH , y tras la aplicación de los criterios ENGEL, cuando sea posible, cabe alegar los derechos que para la acusación penal garantiza el artículo 6 CEDH y, en su caso, los derechos del CEDH y sus Protocolos que pudieran verse lesionados, en concreto el derecho de propiedad garantizado en el artículo 1 del Protocolo 1 del CEDH, por cuanto el concepto de bien, desde el punto de vista del CEDH, es otro concepto autónomo de la norma española, que suele verse afectado en los procedimientos administrativos sancionadores.
Los derechos constitucionales derivados del principio de legalidad penal, y los derechos derivados de la tutela judicial efectivas sin indefensión, son aplicables al procedimiento administrativo sancionador; la alegación de la lesión de estos derechos (arts. 24 y 25.1 CE) conlleva en el caso de, a la conclusión desfavorable del procedimiento, iniciar la vía judicial, tener en cuenta las consecuencias de la especialidad del recurso contencioso-administrativo, de protección de los derechos fundamentales de la persona, plazo de interposición no es el de dos o seis meses (art. 46.1 LRJCA), sino de diez días ( art. 115.1 LRJCA), la habilidad de agosto es para este tipo de procesos (art. 128.2 LRJCA), y la necesaria acumulación de las pretensiones materiales alegadas en el procedimiento administrativo, “siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso se hubiere formulado.”
