Muy recientemente se ha dictado una sentencia del Tribunal Supremo, la sentencia nº 473/2024, de 18 de marzo (rec. 1388/2022), que pone el dedo en la llaga en una vieja aspiración de los funcionarios al servicio de las entidades locales, a saber: la movilidad de este personal entre las distintas administraciones públicas sin tener que volver a acreditar en un proceso selectivo en turno libre sus méritos para acceder a otra plaza en otro ente local u otra Administración pública.

Convengamos en que, si altruista es esa aspiración y que su plasmación podría flexibilizar la provisión de necesidades de efectivos en las distintas Administraciones públicas, su plasmación concreta encuentra numerosos inconvenientes cuando se trata de hacer efectiva esa movilidad entre Administraciones públicas de distinto o del mismo nivel. Veamos, en primer término, cuál es la situación a nivel normativo.

1. La movilidad interadministrativa de los empleados públicos: un pío deseo en un sistema de función pública fragmentado.

Ya la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública contemplaba como algo ordinario en su artículo 17.1 la comunicabilidad de los sistemas de empleo público al prever que los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas pudieran ser cubiertas por funcionarios que perteneciesen a cualquiera de estas Administraciones Públicas, eso sí, siempre sujetándolo a lo que estableciesen las relaciones de puestos de trabajo.  En el apartado 2 de ese precepto también extendía dicha consideración con un límite, a saber: que se tratase de puestos relacionados con las funciones que les competen en materia de entidades locales.

Con posterioridad el EBEP en el año 2007, rebajó ese fervor, y ya tan solo lo contempló como una medida deseable. De esta forma, el artículo 84 de esta última norma se hizo eco de que, para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos humanos que garantice la eficacia del servicio que se preste a los ciudadanos, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas y las entidades locales establecerán medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración. Y añadía que la Conferencia Sectorial de Administración Pública podría aprobar los criterios generales a tener en cuenta para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Hasta hoy. Un pío deseo desatendido y del que me temo no existe la menor voluntad política de llevarlo a cabo.

Las distintas normas autonómicas que han sido dictadas en los últimos tiempos se refieren, como una muletilla, a dicha posibilidad que se reconoce, por si fuera poco, en algunos casos como un derecho de los empleados públicos. Así lo podemos ver, eso sí con mayor o menor fe en dicha posibilidad y ya veremos con que voluntad política de llevarlo a cabo, en el artículo 129 de la Ley de Función Pública de la Comunidad Valenciana, en el artículo 137 de la Ley de Función Pública de Andalucía de 2023 o, por poner un último ejemplo, en el artículo 76 la Ley de Empleo Público de Asturias de idéntico año. En todos los casos como un mecanismo de provisión de los puestos de trabajo.

Con mayor ambición, aunque veremos con qué resultados dado el corporativismo existente y la fragmentación de nuestro empleo público, la Ley de Empleo Público Vasco también se refiere a dicha movilidad, restringida eso sí tan solo a las Administraciones públicas vascas, contemplándola como un item necesario de los instrumentos de ordenación del empleo público (artículo 49), proponiendo modelos de carrera profesional que faciliten dicha movilidad (artículo 88), o potenciando un proceso de convergencia entre los diferentes sistemas de personal en materias tales como organización de puestos de trabajo, análisis funcionales, determinación de áreas funcionales, paulatina homogeneización de retribuciones y condiciones de trabajo, así como de acuerdo con las equivalencias que en materia de agrupaciones de personal funcionario se establezcan, en su caso, por la normativa de la función pública vasca (artículo 118), etc. Más creíble y reveladora de que se tienen en mente esos procesos, sin duda, resulta la norma vasca dadas las previsiones que realiza, del todo punto necesarias si se pretende articular dicha posibildidad, para que la movilidad interadministrativa pueda ser efectiva.

En cualquier caso, y sin perjuicio de esos inconvenientes para hacer efectiva la movilidad como un derecho de los empleados públicos que nunca parecen ser superados ya que solo en contadas ocasiones las relaciones de puestos de trabajo atienden a esta reivindicación, el caso de la policía local es, sin lugar a dudas, paradigmático. Creo no equivocarme, a pesar de no constarme más evidencia empírica que mi observación de lo que acontece en el mundo real de las entidades locales y lo que se deriva de la jurisprudencia de nuestros tribunales, que es este el colectivo con mayor movilidad interadministrativa de todos los Cuerpos y Escalas existentes en las entidades locales.

En efecto, a través de los distintos medios en que pueden ser cubiertas las necesidades de personal en este colectivo, entre los que destacan señeramente las permutas y las comisiones de servicio, es éste el grupo de funcionarios con mayor movilidad en las entidades locales y, sin duda, el que más atención presta a dicha cuestión.

Pues bien, en este mar de inconcreciones y píos deseos sistemáticamente incumplidos, la sentencia citada al principio de estas páginas aborda nuevas perspectivas con las que se puede abordar dicha cuestión. Al menos en este colectivo.

 2. La sentencia del Tribunal Supremo nº 473/2024, de 18 de marzo (rec. 1388/2022).

La reciente sentencia que encabeza este epígrafe aborda la problemática a la que nos hemos referido. Ciertamente no la aborda en el marco de la provisión de puestos de trabajo que, al menos hasta ahora, era la perspectiva que lucía en la mayoría de las normas dictadas. Da un paso más. Lo hace en la promoción interna horizontal. Ahí es nada.

En desarrollo de la Ley 17/2017, de 13 de diciembre, de la Generalitat, de coordinación de Policías Locales de la Comunidad Valenciana se dictó el Decreto 153/2019, de 12 julio, del Consell, de establecimiento de las bases y criterios generales para la selección, promoción y movilidad de todas las escalas que preveía la posibilidad de realizar una promoción interna horizontal interadministrativa. Posibilidad también contemplada en la Ley 4/2013, de 17 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de las Islas Baleares (artículo 31) y la Ley 7/2017, de 1 de agosto, de Coordinación de Policías Locales de Extremadura (artículo 47).

Pues bien, el Sindicato Profesional de Policías Locales y Bomberos impugnó dicho Decreto, entre otros motivos, por entender que el régimen de promoción interna interadministrativa con movilidad, esto es, la posibilidad de promocionar de categoría en otro municipio prevista en el artículo 21.2.b) y el anexo del mismo eran contrarios a Derecho. El Sindicato estimaba que dicho Decreto infringiría, tanto  el artículo 100.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, conforme al cual es competencia de la Administración del Estado establecer reglamentariamente las reglas básicas del procedimiento de selección y formación de funcionarios, y de otro estimaba que los artículos 50.1 y 55.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana atribuían competencia a la Generalidad para regular el régimen estatutario «de sus funcionarios», pero no de la Administración Local. Añadiendo, además, que su admisión limitaría el derecho a la carrera profesional vertical

La sentencia objeto de casación, STSJ Comunidad de Valencia de 24 de noviembre de 2021 (rec.836/2019), estimó tras invocar los títulos competenciales, constitucionales y estatutarios, y la normativa de empleo público más la específica atinente a los cuerpos de seguridad, que la figura en cuestión tenía cabida en el artículo 84 EBEP que como ya se apuntó regula la movilidad voluntaria interadministrativa.

Las cuestiones objeto de interés casacional respecto de este aspecto fueron las siguientes:

» (ii) si la comunidad autónoma tiene competencia para determinar el sistema de promoción interna interadministrativa a nivel local;

 (iii) si el sistema de promoción interadministrativa con movilidad previsto en el art. 21.2 b) del Decreto153/2019, de 12 de julio del Consell , de establecimiento de las bases y criterios generales para la selección, promoción y movilidad de todas las escalas y categorías de los cuerpos de la policía local de la Comunidad Valenciana, constituye un medio de provisión de puestos de trabajo entre distintas administraciones o una forma de promoción que combina la movilidad entre distintas administraciones con la promoción vertical en la Administración de destino limitando en consecuencia;

(iv) en caso de considerar que el sistema de promoción interadministrativa con movilidad es la combinación de movilidad entre Administraciones y dentro de la propia Administración, si representa una limitación al derecho de carrera profesional vertical”.

La sentencia del Tribunal Supremo confirmará, en este concreto aspecto, la sentencia objeto de casación, pero sin duda lo relevante de esta sentencia son los argumentos que utiliza que, en base a la existencia de un régimen estatutario único en el caso de la policía local en todos los municipios, a juicio del Tribunal, permite adoptar dichas soluciones aun cuando se trate de cuerpos de policía local pertenecientes a distintos municipios.

En este sentido, el Tribunal Supremo comenzará haciendo una referencia al sistema de fuentes en esta materia argumentando:

“1º En cuanto a la carrera profesional, el artículo 16.3 del EBEP deja que «en cada ámbito» las leyes de desarrollo de esa norma básica regulen, «entre otras», las cuatro modalidades de carrera profesional que prevé (carreras horizontal y vertical; promociones interna horizontal y vertical). A esta legislación básica se remite con carácter general el artículo 90.2, párrafo segundo, inciso final, de la LRBRL. Esa posibilidad que ofrece esa norma básica explica que la Ley Valenciana 10/2010 añada a esas cuatro modalidades de carrera profesional la figura de la promoción interna mixta, aplicable a los itinerarios profesionales que introduce [cfr. artículos 115.e) y 116].

2º En cuanto a la movilidad interadministrativa, el EBEP la regula en el artículo 84.1 y 2, lo que confía preferentemente al » convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración«. La LRBRL se limita tan sólo a prever esta movilidad interadministrativa en el artículo 101, párrafo segundo y la Ley Valenciana 10/2010 regula la movilidad interadministrativa en el artículo 113, que prevé que se sujete al principio de reciprocidad y se desarrolle según la legislación básica más los convenios y otros instrumentos de colaboración”.

Pero además añade, justificando la no necesidad de existencia de convenios a estos efectos, que:

“4º Además de lo dicho, cabe añadir que lo peculiar del régimen de las policías locales hace que la promoción litigiosa tenga encaje en el EBEP así como en la Ley Valenciana 10/2010. Hemos dicho que hay un cuerpo de policía local en cada municipio, y la promoción interna horizontal tiene como límite el grupo o subgrupo de clasificación dentro del cual se permite «el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional» [ artículo 16.3.d) del EBEP], de ahí que sea posible promocionar dentro de esos límites referidos a la titulación a otra escala de otro cuerpo luego, en este caso, de otro municipio.

5º Que se abra esta posibilidad no implica mezclar movilidad interadministrativa con promoción interna horizontal. La promoción litigiosa no es un sistema de provisión de vacantes, de ahí que no se regule en sede de provisión de destinos; por el contrario, su objetivo es facilitar la carrera profesional mediante la promoción interna horizontal en ese ámbito territorial, de ahí que se regule en sede de carrera profesional. Que los integrantes de esos cuerpos estén sujetos a un mismo régimen estatutario hace que no sea preciso depender de convenios.

6º Añádase que la modalidad de promoción que centra este litigio, lejos de desincentivar, incentiva la carrera profesional de los policías locales de los distintos cuerpos de policías locales de la Comunidad Valencia pues a sus integrantes se les abre la posibilidad de ejercer tal derecho más allá de su municipio de origen para ejercerlo en todo el ámbito autonómico, de ahí lo determinante que es la existencia de un régimen estatutario único, incentivación que, dicho sea de paso, es un mandato del EBEP ( artículo 18.4), y de la Ley Valenciana10/2010 (artículo 114.2).

7º Por tanto, que se emplee el término movilidad no debe llevar al equívoco de confundir esta forma de promoción interna horizontal con la movilidad asociada a la cobertura de plazas vacantes. Ambas coinciden en que se accede a una vacante en otro municipio y ese es el objetivo directo de la movilidad interadministrativa, lo que no se cuestiona. Sin embargo, con la promoción litigiosa el objetivo es ampliar las oportunidades de carrera profesional entre funcionarios sujetos al mismo régimen estatutario, luego la movilidad no es su fin sino el efecto de ejercer el derecho a la carrera profesional mediante esta forma de promoción interna”.

Las reflexiones realizadas, desde nuestro punto de vista, muestran sin duda una actitud favorable del Tribunal Supremo a la movilidad interadministrativa, aun cuando lo sean de un cuerpo, la policía local, con singularidades específicas como es notorio. Queda en el aire la pregunta de si esas afirmaciones serían extrapolables o no al resto de Escalas de las entidades locales.

3. Conclusión: la movilidad interadministrativa, salvo casos puntuales, ni está ni se le espera.

Coincidirán conmigo que no hay más remedio que concluir que tenemos en el Tribunal Supremo un tremendo aliado para hacer efectiva la movilidad interadministrativa. La simple lectura de la resolución judicial creo que da pie, mejor que cualquier otro comentario, a llegar esa conclusión. Mucho me temo, sin embargo, que salvo puntualmente y, en todo caso de forma sectorial, la movilidad interadministrativa en el resto de escalas seguirá siendo una quimera. Bonita idea sí, pero una quimera dada la falta de voluntad política a estos efectos y las resistencias corporativas existentes.

Los requisitos que, con carácter general, se establecen en las distintas normas autonómicas de desarrollo de la legislación básica no nos permiten hacernos ilusiones. No facilitan, sino al contrario y sobremanera su puesta en marcha de forma efectiva sujetando dicha posibilidad, no solo al principio de reciprocidad como es lógico que acontezca, sino a requisitos adicionales, que dictada la Ley se olvidan sine die, como la suscripción de convenios específicos o convenios de Conferencia Sectorial entre las Administraciones públicas que pretendan poner en marcha procesos de estas características que para que puedan ser efectivos exigen, como sucede en el país vasco, ciertas homogeneizaciones de los sistemas de empleo público de las distintas Administraciones que mucho me temo no se vislumbran en el presente inmediato sino al contrario.

Con este tipo de previsiones la movilidad de los funcionarios de las entidades locales ni está ni se le espera a salvo de casos puntuales, como en algunos casos se contempla específicamente (artículo 76.4 Ley de empleo público de Asturias), pero eso sí siempre que así se contemple en las relaciones de puestos de trabajo y a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo. Algo es algo.