Diserta sobre el abuso del Decreto Ley. Desde 1979 se han dictado 518 decretos-leyes frente  a 1452 leyes ordinarias, un 36 por cien del total

S. M. el Rey Felipe VI presidió en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación la solemne sesión de ingreso como nuevo académico de número de don Manuel Aragón Reyes, quien dio lectura al preceptivo discurso de ingreso titulado “Uso y abuso del Decreto-Ley: Una propuesta de reinterpretación constitucional”.

El acto contó con la presencia de Rafael Catalá, ministro de Justicia,  Francisco Pérez de los Cobos, presidente del Tribunal Constitucional,  Carlos Lesmes, presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Jose Manuel Romay, presidente del Consejo de Estado,  Consuelo Madrigal, Fiscal General del Estado, vicepresidenta y magistrados del Tribunal Constitucional, vicepresidente, presidentes de sala y magistrados del Tribunal Supremo, vocales del Consejo General del Poder Judicial, directores generales del Ministerio de Justicia, directores, presidentes u numerarios de otras Reales Academias, decanos de Colegios profesionales, rectores, decanos y catedráticos de las facultades de Derecho de distintas universidades,  patronos de la Fundación Pro Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, así como de distintas personalidades del ámbito del Derecho.

Uso desmedido de los decretos-leyes

En su discurso, el académico recipiendario, constata, en primer lugar, el uso desmedido de los decretos-leyes que se ha venido produciendo desde el comienzo mismo de nuestra etapa constitucional, como lo prueba que, desde 1979 hasta hoy, se hayan dictado 518 decretos-leyes, frente a 1452 leyes ordinarias, lo que significa que los decretos-leyes han alcanzado un porcentaje del 36% comparado con las leyes ordinarias, porcentaje que se ha acrecentado notablemente en los últimos tiempos, de tal manera que si se tienen en cuenta los dictados a partir de 2008, los decretos-leyes alcanzan una cifra del 56% en relación con las leyes ordinarias, y si se tienen en cuenta sólo los últimos cinco años, a partir de 2011, dicho porcentaje se eleva al 60% en relación con la legislación ordinaria. Y parecida situación es la que existe en los decretos-leyes autonómicos. Los decretos-leyes, en suma, se han convertido en un modo prácticamente normal de legislar

A juicio del Sr. Aragón, esa situación resulta extraordinariamente grave, pues supone un quebranto de nuestro sistema de democracia parlamentaria, en el que la potestad legislativa está atribuida a las Cortes Generales, y sólo excepcionalmente, por razones de urgencia, al Gobierno. Las causas de ese abuso las sitúa el autor en dos, principalmente: la debilidad de nuestro parlamentarismo (como lo muestra que de los 518 decretos-leyes dictados sólo 2 hayan sido rechazados por el Congreso), y la interpretación demasiado flexible que a los decretos leyes ha atribuido el Tribunal Constitucional.

Para remediar lo primero, el autor propone una reforma del Reglamento del Congreso, mediante la cual todos los decretos-leyes (salvo los verdaderamente coyunturales y por ello de eficacia temporal muy limitada) deban, después de su convalidación por el Congreso, tramitarse como proyectos de ley por el procedimiento legislativo de urgencia, con lo cual, al menos, se aseguraría la completa intervención posterior de las dos Cámaras, abierta a la proposición de enmiendas y al debate sobre todas las partes del texto normativo. De ese modo, además, el decreto-ley convalidado seguiría siendo una norma “provisional” hasta que la ley le sustituya.

Para remediar lo segundo, el nuevo numerario propone determinadas modificaciones en la doctrina constitucional sobre los decretos-leyes, a partir del auténtico significado que la Constitución les otorga: unas disposiciones legislativas provisionales que sólo excepcionalmente podrían dictarse. De manera que únicamente deben utilizarse cuando el Gobierno no pueda subvenir a la necesidad perentoria de regulación mediante el  ejercicio de la potestad reglamentaria, no debiendo tampoco aceptarse la modalidad de los decretos-leyes de contenido heterogéneo, cuyo extremo bien conocido son los llamados decretos-leyes “ómnibus”, pues ello imposibilita que los Diputados puedan adoptar conscientemente, sobre materias que no son homogéneas, un acto único de voluntad acerca de su convalidación o derogación. Por ello se propugna que, en el mismo sentido que se ha manifestado el actual proyecto de reforma de la Constitución italiana, los decretos-leyes sólo puedan dictarse sobre una sola materia.

Necesidad de motivar los decretos-leyes

Dicho carácter “excepcional” de decreto-ley también debe conducir a otros cambios en la doctrina constitucional, de manera que se obligue a que en los decretos-leyes se motiven por el Gobierno, expresamente, todas las circunstancias de “extraordinaria y urgente necesidad” que legitiman el uso del decreto-ley, entre ellas la explicación de por qué no ha sido posible adoptar las medidas por reglamento o por el procedimiento legislativo de urgencia. Y a partir del cumplimiento de esas exigencias, que se examinen por el Tribunal no otorgando al Gobierno el amplio margen de discrecionalidad política que hasta ahora se le ha concedido, controlable por el Tribunal Constitucional únicamente cuando el uso del decreto-ley sea manifiestamente arbitrario.

A juicio del autor, el Tribunal debe dar un paso más, sometiendo también ese escrutinio al principio de proporcionalidad. Por último, se propone que la prohibición constitucional de que los decretos-leyes no “afecten a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos”, deje  de entenderse como hasta ahora, es decir, prohibitiva de que regulen “el régimen jurídico general” de tales derechos, deberes y libertades, pasando a ser, como el texto constitucional exige, una prohibición también de que no puedan afectarse las situaciones singulares que, por obra de la aplicación directa de la Constitución en materia de derechos, deberes y libertades, cada ciudadano tiene garantizadas.

En definitiva, de esa manera, sería posible, en primer lugar, dotar a los decretos-leyes de su auténtico significado constitucional y, en segundo lugar, consecuentemente, acabar con el abuso que de los decretos-leyes se ha venido haciendo. Que ello diese lugar a que pudieran dictarse muy pocos decretos-leyes, aparte de que eso es lo que la Constitución ha determinado, no produciría especiales quebrantos a los intereses generales, porque, para los casos en verdad extraordinarios, tenemos los decretos-leyes, eso sí, rectamente entendidos, y para los que no lo sean, el ordenamiento constitucional proporciona vías suficientes para suvenir con inmediatez, cuando sea necesario, su regulación, bien por el ejercicio de la potestad reglamentaria, bien, cuando la materia esté reservada a la ley u ocupada por ella, por el procedimiento legislativo de urgencia.

En nombre de la Corporación contestó al recipiendario el académico de número y vicepresidente de la Corporación don Tomás Ramón Fernández Rodríguez, quien resaltó la importancia que supone para la Real Academia el ingreso del Sr. Aragón Reyes, que se enriquece al recibir un nuevo académico y de otra parte cubrir el vacío que era la ausencia de un constitucionalista.