El culebrón de la proposición de ley orgánica de amnistía no deja de sorprender, en negativo, por la escasa altura institucional que se observa en los operadores políticos que intervienen en el procedimiento legislativo. No entro ahora en las razones por las que entiendo que esa iniciativa legislativa, en su contenido, no se ajusta a la CE, simplemente por qué ya lo he hecho en varios artículos, tanto en prensa como en revistas jurídicas. Precisamente avanzaba en uno de estos estudios, que la tramitación de la citada proposición tenía un futuro incierto. Pues bien, aprobado en el Congreso el texto, por imperativo del art. 90 de la CE y del 106 del Reglamento del Senado, remitido por aquel al Senado, se publicará y distribuirá inmediatamente entre los Senadores, contando la Cámara de un plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, para aprobarlo expresamente o para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. Por fortuna, la mayoría parlamentaria del PP en el Senado, aconsejada por los servicios jurídicos de la Cámara, ha descartado la tentación del bloqueo (al que le requería sin fundamento jurídico VOX), ya que, respecto a la calificación y admisión a trámite de la esta iniciativa, no existe la posibilidad de devolución al Congreso sin terminar su tramitación, ya que el art. 90.2 de la CE, como antes he indicado, solo permite al Senado en estos casos aprobar enmiendas u oponer veto.

Si el PP entienda, legítimamente, que el texto aprobado en el Congreso es inconstitucional, están legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra el mismo ante el TC, entre otros, 50 diputados o 50 senadores, dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley. Por otra parte, podrían decidir la interposición del recurso de amparo (tanto un senador como el propio grupo parlamentario de la Cámara), si entiende que hay vulneración del art. 23 de la CE (derecho de representación política en su vertiente de ius in officium), con la dudas que se puede plantear sobre qué acto cabe recurrir (el acuerdo de la Mesa del Congreso de calificación de la iniciativa y admisión a trámite o el del Pleno del Congreso de aprobación de la Proposición de Ley, siempre que se entienda en este último caso, que es un acto “sin valor de ley”). Sin embargo, el PP en el Senado anuncia (hay que reconocer que al amparo del citado informe jurídico) que dará un paso mucho más discutible jurídicamente: el conflicto entre órganos constitucionales al Congreso de los Diputados, en virtud del art. 73 de la LOTC, previsto para el supuesto de que alguno de los órganos constitucionales previstos en el art. 59.3 de la LOTC, por acuerdo de sus respectivos Plenos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren al primero, y que establece que, tras el requerimiento de revocación, si el órgano al que se dirige la notificación, en este caso el Congreso, afirmara que actúa en el ejercicio constitucional y legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepción de aquella no rectificase en el sentido que le hubiera sido solicitado, el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones (en este caso, el Senado), planteará el conflicto ante el TC dentro del mes siguiente. Parece que quieren fundamentar este planteamiento en un hipotético fraude constitucional, derivado de que el Congreso, al tramitar la Proposición de Ley de Amnistía por el procedimiento legislativo ordinario, está menoscabando la atribución constitucional del Senado de tramitación de las reformas constitucionales reconocida en el Título X de la Constitución.

Llegado a este punto, en mi opinión, creo que en este caso, se haría un mal uso de esta vía del conflicto entre órganos constitucionales. Existe un precedente que augura escaso éxito a esta eventual reacción del Senado, y es el que presentó el Consejo General del Poder Judicial contra las Cortes con relación a la tramitación de la LOPJ de 1985 (STC 45/1986). En esta ocasión, el TC planteó con meridiana claridad los 2 requisitos para que, para iniciar un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado:

“en primer lugar, el que se trate de uno de los órganos mencionados en el propio art. 59.3, lo que ocurre en el caso del Consejo General del Poder Judicial y, en segundo lugar, que exista en el caso concreto una conexión específica entre el órgano actor y las atribuciones defendidas que deben estimarse como propias frente a la invasión, por ejercicio indebido, del órgano constitucional demandado. Este tipo de proceso conflictual requiere no sólo el estimar ejercidas antijurídicamente por otro órgano constitucional unas determinadas atribuciones sino, además, el que el órgano que plantea el conflicto asegure y defienda ser titular de la atribución constitucional controvertida”.

Hay que tener mucha imaginación para mutar en reforma constitucional lo que, a todos los efectos, sería una ley (se esté de acuerdo con ella o no), y por eso, reclamar la atribución constitucional del Senado en un procedimiento de reforma constitucional que simplemente no existe. Además, por si alguien lo ha olvidado, la LOTC no contempla que un conflicto entre órganos constitucionales tenga efecto suspensivo alguno ni a la posibilidad de solicitar medidas cautelares con ocasión de su presentación, debido a lo cual tampoco se alcanza a comprender la utilidad real de este instrumento.

Concluyo diciendo que, en palabras de la citada STC, “Cuando se trata de garantizar el ámbito competencial de un órgano estatal, para preservar la integridad de la misma estructura constitucional, el ordenamiento puede establecer una serie de instrumentos objetivos, que no tienen que depender necesariamente del ejercicio de un conflicto de atribuciones.”. Antes he explicado cuáles pueden ser esos instrumentos. Como existen, que se activen esas formas de reacción en derecho, si lo estiman conveniente, por quien tiene legitimación para ello. Hay que evitar responder a una posible inconstitucionalidad con una vía que no se ajusta ni a la CE ni a la LOTC, creando una crisis institucional con escaso recorrido.