Son muchos los problemas que ha planteado la práctica del derecho penitenciario desde su nacimiento, dada la falta de regulación independiente de esta rama jurídica por su controvertida naturaleza. En concreto, la mayoría de dificultades que se plantean derivan de la inexistencia de un derecho procedimental propio, una ley procesal penitenciaria que se corresponda con la existencia de unos juzgados especializados en esta área del Derecho, como son los juzgados de vigilancia penitenciaria, a diferencia de lo que ocurre con las jurisdicciones penal, civil, contencioso-administrativa o laboral, que cuentan todas ellas con su ley procesal correspondiente.

Esta situación resulta más llamativa aún si tenemos en cuenta otros datos, como son la ausencia de una sección específica en  el  programa  de  oposiciones de  la carrera judicial (materia penitenciaria, criminológica…), la no especialización  de  los  titulares  de  estos  juzgados, la falta de experiencia previa en el mundo penitenciario, o la confusa delimitación de sus funciones con respecto a las de los jueces o tribunales sentenciadores.

El juzgado de vigilancia penitenciaria

Hasta la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (en adelante, LOGP), primera ley de la democracia, y que introdujo la figura del juez de vigilancia penitenciaria en nuestro sistema, ésta no existía en España, aunque sí encontramos precedentes en el Derecho comparado. El objetivo de su creación fue, básicamente, asegurar la fiscalización de la actividad de la Administración penitenciaria y la garantía de los derechos de los internos en las prisiones. Los juzgados de vigilancia comenzaron a funcionar con una regulación realmente escasa, el Título V de la LOGP, que cuenta únicamente con tres preceptos dedicados a esta figura (arts. 76-78), y en los que se optó por remitir a la normativa procesal vigente la regulación de los procedimientos de estos juzgados. Habida cuenta de que esta situación no ha cambiado desde entonces, tanto la resolución de los incidentes relacionados con la ejecución de las penas privativas de libertad, como el control jurisdiccional de la actuación administrativa, siguen moviéndose a día de hoy en un terreno de arenas movedizas, en el que se echa tremendamente de menos una regulación seria, sistemática y organizada.

Concretamente, el art. 78 de la LOGP estableció que "en lo que respecta a las cuestiones orgánicas referentes a los jueces de vigilancia y a los procedimientos de su actuación, se estará a lo dispuesto en las leyes correspondientes", y su Disposición transitoria 1ª señala que “hasta que se dicten las normas referidas en el artículo 78, el juez de vigilancia se atendrá a los artículos 526, 985, 987, 990 y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal” (preceptos que hacen alusión a las visitas a las prisiones, la ejecución de sentencias, la práctica de diligencias necesarias para dicha ejecución, el principio de legalidad y el auxilio de la Administración en la ejecución de la pena). Por su parte, la Disposición transitoria 5ª del Reglamento Penitenciario de 1981 (Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo) señalaría más tarde que, en tanto no se promulgaran las normas orgánicas y procesales que desarrollasen la intervención del juez de vigilancia, referidas en el artículo 78 de la LOGP, las autoridades judiciales a quienes atribuyera aquella condición el Consejo General del Poder Judicial, se atendrían a esos artículos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ya citados.

Los juzgados de vigilancia penitenciaria empezaron a funcionar en 1981 (dos años después de publicarse la LOGP), en virtud de dos Acuerdos del Consejo General del Poder Judicial de 9 y 22 de julio de ese año, y mediante la atribución   de   tal   función   jurisdiccional   a   los   antiguos Juzgados de peligrosidad y rehabilitación social, y a los titulares de determinados Juzgados de primera instancia e instrucción. Debido a la inexistencia de normativa que regulase la actuación de dichos juzgados, la Presidencia del Tribunal Supremo promulgó poco después, el 8 de octubre, unas Prevenciones dirigidas a los jueces de vigilancia penitenciaria concretando algunas cuestiones referidas a tramitación, plazos, representación y defensa, recursos, forma de las resoluciones, intervención del Ministerio Fiscal o visitas a los Centros penitenciarios, entre otras.

Por su parte la Fiscalía General del Estado dictó el 22 de octubre la Consulta 2/1981 sobre el ejercicio del Ministerio Fiscal en los nuevos juzgados de vigilancia  para completar el marco de actuación anterior. Por su parte, el 17 de noviembre de ese año, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias dictó una Circular para dotar también de ciertas normas a los centros penitenciarios en esta materia.

Ahondando en este camino desesperante de lagunas y dispersión normativa, otro precepto legal dedicado a regular la actuación de los jueces de vigilancia penitenciaria sería la Disposición adicional 5ª de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial. Esta disposición contiene el régimen de recursos contra las resoluciones de estos juzgados, y a ella hay que sumar la recientemente publicada Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito, cuyo art. 13 concede a ésta la posibilidad de interponer determinados recursos contra algunas resoluciones de los jueces de vigilancia penitenciaria.

Criterios de actuación 

La ausencia de un procedimiento autónomo en materia penitenciaria y de un orden jurisdiccional propio (no olvidemos que los juzgados de vigilancia penitenciaria están integrados en el orden jurisdiccional penal, según el art. 94 de la LOPJ, y que el cargo de juez de vigilancia es compatible con el desempeño de otro cargo dentro de un órgano de dicho ámbito) ha sido objeto de crítica permanente en las sucesivas reuniones que los jueces de vigilancia penitenciaria han mantenido desde 1981, y en las que han ido estableciendo unos criterios de actuación e interpretación (unas veces por unanimidad, otras por mayoría) que, por supuesto, no tienen carácter vinculante, pero cuyo objetivo ha sido siempre favorecer una aplicación lo más igualitaria posible de las normas a los internos de los distintos centros penitenciarios.

Entre sus reflexiones se puede leer lo siguiente:

Debe valorarse que la situación en la que se encuentra la persona privada de libertad obliga específicamente a un procedimiento que con todas las garantías permita una respuesta rápida y eficaz a lo reclamado por el peticionario.

Si bien tras la promulgación de la LOGP se aplaudió por los primeros jueces de vigilancia la falta de formalismo procedimental como un mecanismo para obtener una mayor celeridad en la tramitación de los distintos recursos y peticiones ante aquéllos, se ha venido imponiendo en los últimos años la necesidad de un procedimiento autónomo en materia penitenciaria, que necesariamente ha de ser breve, flexible y garantizador, como se indicaba en los Criterios de los jueces de vigilancia penitenciaria de 1994.

(Criterio nº 149 de los Criterios de actuación, conclusiones y acuerdos aprobados por los jueces de vigilancia penitenciaria en sus XIX reuniones celebradas entre 1981 y 2010).

Es verdad que tras la promulgación del nuevo Reglamento penitenciario de 1996, es decir, cuando los juzgados de vigilancia penitenciaria ya llevaban funcionando más de 15 años, se intentó atajar la carencia de regulación mediante el Proyecto de Ley Orgánica reguladora de los procedimientos ante los juzgados de vigilancia penitenciaria, de 4 abril 1997 (publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 29 de abril de 1997). Sin embargo, no pasó nunca de ser un mero proyecto, y todavía permanecemos a la espera de que se convierta en realidad, incluso habiendo instado el Senado a que el Gobierno presentara un nuevo Proyecto de Ley en 2013. Teniendo en cuenta la envergadura de las recientes reformas penales y procesales, y la incidencia que han tenido en el ámbito penitenciario, ¿por qué no se han aprovechado éstas para regular la cuestión de una vez por todas?

Necesidad de normas bien definidas

Creo que muchos profesionales (abogados, jueces, fiscales, secretarios judiciales, juristas de prisiones…) y, por supuesto, los internos de los centros penitenciarios, agradeceríamos unas normas bien definidas sobre el funcionamiento de estos juzgados, y sobre la relación con ellos tanto de penados y preventivos como de la propia administración.

Además, los técnicos de las prisiones recibiríamos con gusto un marco más definido que clarificara nuestra intervención en relación con los procedimientos de estos juzgados cuando, por ejemplo, un interno recurre una decisión sobre un permiso penitenciario o una clasificación de grado. La inexistencia de unas “reglas de juego” hace que la práctica vaya instaurando un sistema de petición de informes por parte de estos juzgados para resolver las quejas y recursos de los presos que muchas veces son la única base para resolverlos. A menudo me pregunto si los juzgados de vigilancia penitenciaria no deberían contar con un equipo de profesionales propios, independientes de los de la propia Administración, que complementaran a ésta y sirvieran de equilibrio en la balanza para la resolución de los expedientes judiciales penitenciarios.