Este artículo trata la responsabilidad patrimonial municipal, el derecho a una indemnización derivada de las lesiones sufridas por caídas en la vía pública por inadecuado estado de mantenimiento y, la consideración de la indemnización como un bien susceptible de protección de conformidad con el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.  Recoge el fundamento jurídico de esa responsabilidad patrimonial, el procedimiento administrativo y el proceso judicial a seguir a tenor de los artículos de las leyes aplicables y sentencias recientes del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

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El sol matinal invitaba al paseo. El matrimonio salió; caminaban por una de las rutas del colesterol y, cuando esta tomó forma de pasarela sobre el cauce del rio, el marido tropezó, cayó, quedó hecho un “Ecce Homo”; la cara rota, el hombro dolorido, el ánimo, como él, por los suelos. La pasarela es de madera, cada trozo del suelo está sujeto con puntas y, ese día, una de ellas, oxidada, del tono oscuro de la madera, sobresalía, pero a simple vista, no se percibía.

Llamada al 112, ambulancia y Policía Local; el médico de la ambulancia dio los primeros auxilios, curó las heridas de la cara e inmovilizó el hombro; uno de los policías, con una gran cizalla, eliminó la punta. Lo llevaron al hospital; allí, suturaron la herida de la cara, radiografiaron el hombro y, pasadas unas horas, ya estabilizado, con dolores en todo el cuerpo, pudo ir a casa. Anochecía.

La cicatriz de la cara está bien marcada; tras varios meses de rehabilitación el hombro carece de la normal movilidad. Han quedado secuelas.

Entra en juego el Derecho.

Según nuestra Constitución, España se constituye como un Estado social de derecho (art. 1.1[1]) en él, la Administración se configura como responsable (arts. 9.3[2] y 106.2[3])[4], y garantiza la indemnidad de los particulares quienes han de ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus derechos, salvo caso de fuerza mayor, si la lesión es consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 32 nos dice “1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. […] // 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.”, y en el 34 1. “Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. […]”

¿Es responsable el Ayuntamiento; debe indemnizar a este hombre por las lesiones sufridas y sus secuelas? Leemos el artículo 106.2 de la Constitución, los artículos 32.1 y 34.1 de la Ley 40/2015, así como el siguiente texto de la Sentencia del Tribunal Supremo, Contencioso, 818/2022, de 23 de febrero de 2022, ECLI:ES:TS:2022:818: “Por otra parte, el fundamento de la exigencia de responsabilidad patrimonial a los distintos poderes del Estado, y a las diferentes Administraciones Públicas es, hoy día, una consecuencia obligada e imprescindible del desarrollo del Estado de Derecho que impone la sumisión de la Administración Pública, como a cualquier otro sujeto de Derecho, al ordenamiento jurídico, tal y como se deduce de los artículos 9.3 , 103.1 , 106.2 ó 121 de la Constitución Española de 1978 (CE). La responsabilidad patrimonial, pues, es, hoy, algo más que un mecanismo de compensación de los perjuicios inferidos a concretos ciudadanos por las más diversas actuaciones ---no solo administrativas--- de las diferentes Administraciones (que deben servir "con objetividad los intereses generales"), y de los distintos Poderes públicos (que están obligados a "promover las condiciones para que la libertad y a igualdad del individuo ... sean reales y efectivas"); insistimos, pues, en que, hoy día, la responsabilidad patrimonial es algo más, pues constituye, uno de los pilares fundamentales, junto con el sistema del control jurisdiccional contencioso-administrativo, en la construcción del Derecho administrativo como un Derecho que permite la correcta actuación administrativa bajo el control de los Tribunales de Justicia. Evidentemente, junto con este fundamento constitucional, la responsabilidad patrimonial también se fundamenta en el principio de solidaridad ---en cuanto no sería justo que un sólo sujeto lesionado tuviera que hacer frente a las consecuencias lesivas de los actos de los Poderes públicos---; e, igualmente, también encuentra su fundamento en la confianza legítima que los citados Poderes han podido crear en los ciudadanos.

 En definitiva, el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encontraba inicialmente en el ejercicio ilegal de sus potestades, o en la actuación culposa de sus funcionarios, por lo que se configuraba con carácter subsidiario, pero actualmente, y sin perjuicio de admitir en algunos supuestos otra fundamentación, se considera que, si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor intensidad, a todos los ciudadanos, lo justo ---lo razonable--- es que si con ello se causa algún perjuicio, éste se distribuya también entre todos, de forma que el dato objetivo --de la producción de una lesión antijurídica a los ciudadanos-- como consecuencia de actuación de la Administración -- -o de los Poderes públicos--- constituye ---sigue constituyendo--- en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el fundamento de la misma responsabilidad. La responsabilidad, por tanto, surge con el perjuicio que se causa, independientemente de que éste se haya debido a una actuación lícita o ilícita de los Poderes públicos, y de quién haya sido concretamente su causante.”

La respuesta a la pregunta es sí; el concepto de servicio público "comprende toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo"[5]; en este caso, el Ayuntamiento tiene atribuida la actividad prestacional de mantener las vías públicas en estado adecuado para un uso normal, y la pasarela es vía pública, y ha de estar sin puntas imperceptibles sobresaliendo de la madera del suelo. 

Según el artículo 1.1 de la Constitución España se constituye en un Estado social, protector. Según el artículo 103.1 de la Constitución, “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

La participación de la Policía Local en este accidente conllevó la redacción de un Parte Diario, en él se refleja la actividad de los Policías y del personal sanitario de la ambulancia y el traslado al Hospital. La Policía Local es municipal, del Ayuntamiento. Dada la redacción del artículo 65.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas - “Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67.”-  , y atendiendo al principio de eficacia, a la objetividad y a la coordinación recogidas en el artículo 103.1  de la Constitución,  cabe, la existencia, en el Ayuntamiento, de algún sistema de información entre la Policía Local y quienes han de atender las responsabilidades patrimoniales, de existir, estos podrían iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial.

 El artículo 67 de la Ley 39/2015 en su apartado 1 dice “Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.”

Tras la caída, y dado el silencio del Ayuntamiento, cuando al accidentado se le dio de alta  médica, acudió a un perito; este fijó el tiempo de baja, las secuelas, y con ello, se realizó la valoración de la posible indemnización a reclamar mediante un expediente administrativo de responsabilidad patrimonial. Este se inició dentro del plazo del año legalmente prescrito, solicitando conforme el artículo 81.1 de esa Ley, la emisión de informe al servicio responsable del mantenimiento de las vías urbanas, y si bien, el artículo 21 de la Ley 39/2015 recoge la obligación del Ayuntamiento de resolver en el plazo de seis meses, por silencio administrativo, conforme los artículo 24 y 91, el silencio, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones, tiene efecto desestimatorio, contrario a la indemnización al particular. Hubo silencio.

Y se entra en el ámbito judicial. La Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en su artículo fija dos plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo, de dos meses si hubo resolución expresa, de seis, si no la hubo. En ello andamos.

Antes de plantear la demanda del recurso contencioso-administrativo hay que tener en cuenta, no sólo las leyes aplicables, las ya indicadas, también la doctrina de los Tribunales. 

El Tribunal Supremo en la sentencia 818/2022 ya mencionada, dice "La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de abril de 2007 declaraba que "la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, así señala la sentencia de 14 de octubre de 2003 que: "Como tiene declarado esta Sala y Sección, en sentencias de 30 de septiembre del corriente , de 13 de septiembre de 2002 y en los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo, que la anterior cita como la Sentencia, de 5 de junio de 1998 , la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico". Y, en la sentencia de 13 de noviembre de 1999 , también afirmamos que "Aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia de esta Sala, como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla." También dice “[…] Y  la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2011 , respecto de los requisitos para la indemnizabilidad del daño, esto es, antijuridicidad y existencia de nexo causal, también nos recuerda la doctrina jurisprudencial ,expresando que conforme a reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, Rec. casación2052/2003 con cita de otras anteriores) la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido”.

 El Tribunal Constitucional en su sentencia 79/2019, dice: “Sobre el sistema de responsabilidad patrimonial del art. 106.2 CE, este Tribunal (STC 112/2018, de 17 de octubre, FJ 4) se ha referido de forma clara a su generalidad, esto es, a su aplicabilidad a todas las administraciones […] El art. 32.1, primer párrafo, LRJSP dispone que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.// El Estado ha establecido dicha regulación al amparo de su competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas, conforme al art. 149.1.18 CE, “plasmando en ese marco específico el enunciado del art. 106.2 CE, siempre que la responsabilidad de la Administración sea atribuible al funcionamiento del servicio público y, además, haya dado lugar a una lesión efectiva (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8)” [en este sentido, STC 15/2016, de 1 de febrero, FJ 3]. En consecuencia, del sistema de responsabilidad patrimonial previsto en el art. 32 LRJSP resulta la “necesidad de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública” (STC 112/2018, FJ 5).”

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Pressos Compnia Naviera y otros v. Bélgica(Solicitud n ° 17849/91 )   20 noviembre 1995, trata un caso de responsabilidad patrimonial de la Administración belga, y su doctrina puede ser tenida en cuenta en España para la exigencia de responsabilidad patrimonial. El asunto, en lo que nos interesa, plantea y resuelve afirmativamente la cuestión de si la posible indemnización por un accidente sufrido en actividades sometidas al control de una Administración es un bien del interesado, y por tanto, está garantizada por el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

El TEDH, en el caso Béláné Nagy c. Hungría [GC], § 79, exige para reconocer la posible indemnización como derecho humano, la existencia de una “expectativa legítima” con base en el derecho interno, la existencia de una ley a cuyo amparo es “previsible” quepa la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial; en nuestra legislación, como hemos visto existe – artículo 106.2 de la Constitución, artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015.

Si bien el artículo 1 del Protocolo No. 1 del CEDH no habla de requisitos procesales, se ha interpretado en el sentido de que la persona afectada por una medida, por ejemplo el silencio administrativo en una procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, que vulnera su derecho al respeto de su “propiedad” puede  presentar su caso ante el autoridades competentes para impugnar efectivamente estas medidas, alegando, en su caso, una irregularidad o la existencia de un comportamiento arbitrario o irrazonable (GIEMSRL y otros v. Italia (fondo) [GC], § 302; Yildirim v. Italia (diciembre); AGOSÍ c. Reino Unido, §§ 55 y 58-60; Air Canadá v. Reino Unido, § 46; Arcuri y otros v. Italia (dic.) ; Riela y otros v. Italia (dic.); Kemal Bayram v. Turquía, § 54).

En conclusión, con base en la Constitución y la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público y en la fundamentación jurídica de las doctrinas del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, cabe articular, con sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el derecho de indemnización como un bien protegido por el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Para ello es preciso justificar el momento del accidente, las concretas lesiones y daños materiales sufridos, justificar su evaluación económica y, fundamental la relación causa efecto, la llamada relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento del servicio público.